Ritenuto in fatto

(Corte costituzionale - 134 - 23 marzo 2006)

1. - Con ricorso notificato il 1° marzo 2005 e depositato l'8 marzo 2005 (reg. ric. n. 35 del 2005) la Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore della Giunta provinciale, ha promosso in via principale questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), per violazione degli articoli 8, numero 1), numero 9), numero 10) e numero 16), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonchè dell'art. 117, commi quarto e sesto, della Costituzione, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita), «con particolare riferimento all'art. 2», dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e coordinamento), ed, infine, per violazione dei principi costituzionali di legalità sostanziale e di leale collaborazione.

La norma impugnata affida ad un regolamento del Ministro della salute, da adottarsi di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome» e avvalendosi di una Commissione mista Stato-Regioni, la determinazione degli «standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi» relativi ai livelli essenziali di assistenza (cd. LEA), la cui disciplina resta determinata dall'art. 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, recante (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2003), in relazione alle prestazioni individuate dal d.P.C.m. 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di assistenza).

Essa, inoltre, stabilisce che «con la medesima procedura sono individuati le tipologie di assistenza e i servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal vigente Piano sanitario nazionale».

La ricorrente reputa che tale ultimo periodo della norma attenga direttamente all'oggetto dei LEA, alla cui osservanza la Provincia si dichiara tenuta in forza dell'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, che le impone di garantire «prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standard minimi previsti dalla normativa nazionale e comunitaria».

Viceversa, il primo periodo della norma avrebbe per oggetto «le modalità di erogazione» delle prestazioni rese nell'ambito dei livelli essenziali di assistenza.

Con riguardo alla individuazione dei livelli essenziali di assistenza (art. 1 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante «Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421» e art. 6 del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347 recante «Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria, convertito in legge con modificazioni dalla legge 16 novembre 2001, n. 405») la Provincia di Trento afferma di essere titolare di competenza legislativa (e amministrativa) nella materia dell'assistenza sanitaria, in forza degli articoli 9, numero 10) e 16) dello statuto: in ragione dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, tale potestà normativa avrebbe assunto «carattere pieno», al pari della «competenza primaria» in materia di ordinamento degli uffici provinciali (art. 8, n. 1, dello statuto).

Ai sensi dell'art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, aggiunge la ricorrente, nell'esercizio della potestà concernente il funzionamento e la gestione delle istituzioni e degli enti sanitari, le Province autonome «devono garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standard minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria».

Pertanto, «la forte incidenza della determinazione dei livelli essenziali sull'autonomia regionale e provinciale in materia sanitaria» avrebbe richiesto che, in luogo del «solo parere» della Conferenza Stato-Regioni e Province autonome richiesto dalla norma impugnata, fosse ribadita (art. 54, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992) la necessità dell'intesa.

Tale intesa apparirebbe particolarmente dovuta nel caso della Provincia di Trento, che, in ragione dell'art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), finanzia il servizio sanitario «senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato», e che, in caso contrario, si troverebbe a subire scelte statali gravide di conseguenze finanziarie, «senza neppure la possibilità di partecipare alla necessaria intesa».

In secondo luogo, la norma impugnata violerebbe, nella sua interezza, il principio di legalità sostanziale, giacchè consentirebbe al regolamento ministeriale determinazioni prive di una base legale idonea a «circoscrivere il potere normativo secondario».

Con riguardo al primo periodo della norma impugnata, concernente le «modalità di erogazione» delle prestazioni, la Provincia ritiene che tali profili eccedano la competenza legislativa statale, venendo a incidere su scelte relative all'organizzazione del servizio sanitario, di spettanza regionale e provinciale.

Per tale ragione, sarebbe altresì illegittimo il ricorso alla fonte regolamentare statale.

Solo ove si ritenesse, conclude la ricorrente, che la norma impugnata non trovi applicazione nei confronti della Provincia, in forza della clausola di salvaguardia prevista dall'art. 1, comma 569, della legge impugnata (che rende salve le attribuzioni garantite dagli statuti speciali), la questione verrebbe a cadere in via interpretativa.

2. - A propria volta, con ricorso notificato il 28 febbraio 2005 e depositato il 3 marzo 2005 (reg. ric. n. 28 del 2005), la Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato, tra l'altro, l'art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, proponendo, in termini analoghi, le medesime censure svolte dalla Provincia di Trento (e basate, quanto all'autonomia legislativa e amministrativa regionale in materia di assistenza sanitaria e organizzazione del relativo servizio, sugli articoli 5, numero 16) e 8), dello statuto).

3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto delle questioni con argomenti di analogo tenore.

Secondo l'Avvocatura, sia le tipologie di assistenza e i servizi (secondo periodo della norma impugnata), sia gli standard (primo periodo) attengono direttamente ai livelli essenziali di assistenza, la cui determinazione spetterebbe allo Stato, in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

Ove poi dovesse farsi applicazione della potestà legislativa garantita dagli statuti speciali delle due ricorrenti, anzichè del predetto titolo di competenza legislativa statale, la prima sarebbe priva di carattere esclusivo, dovendo soggiacere, in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, ai principi stabiliti dalla legge nazionale (mentre sarebbe incongruo il richiamo alla competenza primaria in tema di ordinamento degli uffici), anche con riguardo alle risorse finanziarie programmate per il servizio sanitario nazionale, alle quali i LEA e gli stessi standard debbono correlarsi, ai fini di un'uniforme applicazione sul territorio nazionale.

La «valenza prettamente tecnica» degli standard avrebbe suggerito di demandarne la determinazione «ad organi tecnici» «dopo avere fissato i parametri essenziali», ivi comprese le risorse disponibili.

Si sarebbe poi richiesto il solo parere della Conferenza, anzichè l'intesa, per scongiurare, in caso di contrasto tra le parti, ritardi che nel settore sanitario (...) debbono essere evitati.

In ogni caso, la clausola di salvaguardia garantirebbe il rispetto dell'autonomia speciale.

4. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento hanno depositato memorie di analogo tenore, insistendo per l'accoglimento dei rispettivi ricorsi.

Le ricorrenti replicano alle deduzioni svolte dall'Avvocatura dello Stato, ribadendo, anzitutto, che la norma impugnata reca una distinzione tra fissazione degli standard e determinazione dei livelli essenziali di assistenza insuperabile in sede esegetica, e tale, con riguardo agli standard, da erodere ogni spazio ulteriore di esercizio dell'autonomia regionale in materia di organizzazione sanitaria.

Inoltre, quanto al principio di legalità in senso sostanziale, le ricorrenti insistono nell'osservare che la legge è priva della necessaria «disciplina di base idonea a circoscrivere il potere regolamentare del Ministro»: la mera indicazione del tetto delle risorse finanziarie disponibili sarebbe insufficiente a tale scopo, giacchè esso sarebbe un «elemento estrinseco, che limita ogni attività pubblica».

Infine, la previsione di un parere della Conferenza Stato-Regioni e Province autonome, in luogo dell'intesa, non potrebbe essere giustificata alla luce dell'eventualità che l'intesa non sia raggiunta, poichè l'ordinamento giuridico conosce le procedure per superare tale «stallo» (art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, recante «Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali»).

La sola Provincia di Trento dà poi atto del sopraggiunto art. 1, commi 292 e 293, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), che reintroduce l'intesa, in sede di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, con la finalità di incrementare l'offerta di prestazioni in regime ambulatoriale.

Secondo la ricorrente, tali disposizioni, in quanto limitate a siffatta finalità, e in quanto non estensibili alla determinazione degli standard, non determinerebbero la cessazione della materia del contendere.

In conclusione, entrambe le ricorrenti dichiarano di insistere perchè la norma impugnata sia dichiarata costituzionalmente illegittima.

5. - A propria volta, nell'imminenza dell'udienza pubblica, la difesa dello Stato ha depositato memorie di analogo tenore, insistendo per il rigetto dei ricorsi.

Le argomentazioni ricalcano le deduzioni già svolte in sede di costituzione in giudizio.

Lo Stato richiama altresì, quale titolo della propria competenza legislativa, la materia del «coordinamento della finanza pubblica», nell'esercizio della quale il mero parere della Conferenza Stato-Regioni e Province autonome sarebbe sufficiente strumento di leale collaborazione, anche alla luce del rilievo per cui l'atto regolamentare statale è adottato dal Ministro della salute, avvalendosi di una Commissione cui partecipano rappresentati designati dalle Regioni.

Si ribadisce, infine, che il carattere tecnico della materia impone il ricorso ad organi dotati delle necessarie competenze, e non già «di estrazione politica».