Considerato in diritto

(Corte costituzionale - 240 - 18/26 giugno 2007)

1. - La Provincia autonoma di Trento e la Regione Friuli-Venezia Giulia, con i ricorsi indicati in epigrafe, hanno promosso, tra le altre, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 276, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), nella parte in cui introduce i commi 8-bis, 8-ter e 8-quater nell'art. 50 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.

1.1. - Preliminarmente, riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse con gli indicati ricorsi, aventi ad oggetto distinte norme contenute in altri commi del medesimo art. 1 della citata legge finanziaria, si deve disporre la riunione, ai fini di un'unica trattazione e di un'unica pronuncia, dei due giudizi, in ragione della analogia esistente tra le censure prospettate.

2. - La Provincia ricorrente ritiene che le disposizioni impugnate, che introducono talune sanzioni amministrative e attribuiscono al Corpo della Guardia di Finanza l'accertamento delle relative violazioni, ledano gli artt. 9, numero 10, e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonchè l'art. 2, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita), e gli artt. 2 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e coordinamento).

2.1. - La lesione delle competenze statutarie è prospettata sotto più profili.

In primo luogo, risulterebbe incisa la potestà legislativa concorrente della Provincia, in quanto lo Stato non si sarebbe limitato a porre principi fondamentali nella materia "igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera", ma avrebbe emanato disposizioni di dettaglio.

In secondo luogo, non sussisterebbe la necessità di tutelare in modo uniforme, su tutto il territorio nazionale, il diritto alla salute, in quanto sono state previste misure sanzionatorie per inadempimenti di carattere amministrativo, poste a carico di soggetti integrati nella struttura organizzativa del Servizio sanitario provinciale.

Infine, la Provincia ricorrente deduce che, ai sensi dell'art. 16 dello statuto di autonomia e dell'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, nelle materie di competenza provinciale non possono essere attribuite ad organi dello Stato funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative.

3. - Con analoghe argomentazioni, la Regione Friuli-Venezia Giulia deduce la lesione della propria potestà legislativa concorrente e della titolarità delle corrispondenti funzioni amministrative nella materia "igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera" come attribuitele dallo statuto di autonomia (artt. 5, numero 16, e 8 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 che reca "Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia").

4. - Le questioni non sono fondate.

Al fine di inquadrare esattamente il thema decidendum, appare necessario partire dal contenuto delle disposizioni dell'art. 50 del decreto-legge n. 269 del 2003 (rispetto alle quali le norme impugnate sono funzionali), tese a realizzare un articolato sistema di acquisizione, a livello centrale, di dati significativi concernenti la spesa farmaceutica, la quale notoriamente costituisce parte rilevante della complessiva spesa sanitaria.

Il comma 5 del citato art. 50, come attualmente risultante dalla modifica operata dal comma 810 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), prevede l'istituzione di un collegamento, mediante la rete telematica del Ministero dell'economia e delle finanze, tra le strutture di erogazione di servizi sanitari - nell'ambito delle quali sono ricomprese, tra le altre, le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere, le farmacie pubbliche e private - disponendo che i parametri tecnici, per la realizzazione del software certificato da installare, siano stabiliti in sede ministeriale.

Inoltre, allo scopo di potenziare il monitoraggio della spesa sanitaria e delle iniziative per la realizzazione di misure di appropriatezza delle prescrizioni, oltre che per "l'attribuzione e la verifica del budget di distretto, di farmacovigilanza e sorveglianza epidemiologica" (art. 50, comma 1, primo periodo), i successivi commi 5-bis e 5-ter, introdotti dal medesimo comma 810 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, sopra richiamato, stabiliscono che il suddetto Ministero, dal 1 luglio 2007, deve rendere disponibile il collegamento in rete dei medici del Servizio sanitario nazionale, avvalendosi anche delle infrastrutture regionali per la trasmissione dei dati delle ricette al medesimo Ministero, nonchè delle certificazioni di malattia all'Istituto nazionale per la previdenza sociale (INPS).

A sua volta, il comma 6 stabilisce che le strutture di erogazione di servizi sanitari sono tenute ad effettuare la rilevazione ottica e la trasmissione dei dati relativi alle ricette mediche ed alle confezioni dei farmaci, secondo quanto prescritto dal successivo comma 7.

Quest'ultimo (primo e secondo periodo) dispone che all'atto della utilizzazione di ogni ricetta medica, recante la prescrizione di farmaci, devono essere rilevati otticamente i codici a barre relativi al numero progressivo regionale della ricetta ed altri dati delle singole confezioni dei farmaci acquistati. Prevede, inoltre, che all'atto della utilizzazione della ricetta, recante la prescrizione di prestazioni specialistiche ovvero di dispositivi di assistenza protesica e di assistenza integrativa, devono essere rilevati otticamente i codici a barre relativi al numero progressivo regionale della ricetta, nonchè - oltre al codice a barre della tessera sanitaria - i dati relativi alla esenzione spettante all'assistito, e che devono essere, altresì, inseriti i codici del nomenclatore delle prestazioni specialistiche o i codici del nomenclatore delle prestazioni di assistenza protesica ovvero i codici del repertorio dei prodotti erogati nell'ambito dell'assistenza integrativa.

Infine, il comma 8 dispone che "i dati rilevati ai sensi del comma 7 sono trasmessi telematicamente al Ministero dell'economia e delle finanze, entro il giorno 10 del mese successivo a quello di utilizzazione della ricetta medica, anche per il tramite delle associazioni di categoria e di soggetti terzi a tal fine individuati dalle strutture di erogazione dei servizi sanitari".

5. - Il legislatore, con la disposizione ora sospettata di illegittimità costituzionale, ha introdotto nel citato art. 50 gli ulteriori commi 8-bis, 8-ter e 8-quater, prevedendo - al fine di garantire l'effettività del sistema - le sanzioni amministrative per il mancato adempimento delle suddette prescrizioni.

In particolare, il comma 8-bis ha stabilito che "la mancata o tardiva trasmissione dei dati nel termine di cui al comma 8 è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria di 2 euro per ogni ricetta per la quale la violazione si è verificata". Il comma 8-ter, a sua volta, ha precisato che "per le ricette trasmesse nei termini di cui al comma 8, la mancanza di uno o più elementi della ricetta (...) è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria di 2 euro per ogni ricetta per la quale la violazione si è verificata". E infine, il comma 8-quater ha disposto che "l'accertamento della violazione di cui ai commi 8-bis e 8-ter è effettuato dal Corpo della Guardia di Finanza, che trasmette il relativo rapporto, ai sensi dell'articolo 17, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, alla direzione provinciale dei servizi vari competente per territorio, per i conseguenti adempimenti".

6. - Così delineato il quadro normativo di riferimento, va, innanzitutto, disattesa l'eccezione dell'Avvocatura dello Stato relativa alla inapplicabilità delle disposizioni in esame agli enti ad autonomia speciale ricorrenti, in ragione di quanto disposto dall'art. 1, comma 610, della medesima legge finanziaria per il 2006, secondo cui "le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti".

Come questa Corte ha già avuto modo di affermare in analoghe fattispecie, si tratta di una clausola che non è idonea ad escludere il vizio di legittimità della norma, qualora, come nel caso in esame, sia caratterizzata da estrema genericità e sia contenuta nel contesto di una legge recante numerose disposizioni, concernenti materie ed oggetti diversi, senza alcuna precisazione in ordine a quelle che dovrebbero ritenersi non applicabili alle ricorrenti, per incompatibilità con gli statuti speciali (sentenze numeri 105 del 2007, 134 e 88 del 2006).

7. - Ciò chiarito, va osservato come costituisca principio più volte affermato da questa Corte quello secondo il quale la competenza ad irrogare sanzioni amministrative non è in grado di configurarsi in via autonoma come materia in sè, ma accede alle materie sostanziali che disciplinano gli atti e i comportamenti sanzionabili (tra le molte, sentenze numeri 384 del 2005 e 12 del 2004).

Sulla base del suddetto principio, le sanzioni amministrative in esame devono ritenersi attinenti ad una disciplina sostanziale riconducibile, allo stesso tempo, ad una pluralità di materie, quali quelle della tutela della salute, del coordinamento della finanza pubblica per finalità di razionalizzazione e contenimento della spesa sanitaria, nonchè del coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale. Mentre le prime due materie rientrano nella competenza concorrente dello Stato e delle Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.), l'ultima rientra nella competenza esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera r), Cost.

Viene, dunque, in rilievo una ipotesi di concorso di competenze legislative statali e regionali che rende necessario fare applicazione del principio di prevalenza, nonchè, in ragione dell'intreccio delle relative discipline, anche del criterio di leale cooperazione (ex plurimis, sentenze numeri 133 del 2006 e 231 del 2005).

Orbene se, da un lato, è evidente il rilievo che riveste, nel caso di specie, la materia della tutela della salute - di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., che trova applicazione anche rispetto alle ricorrenti ai sensi dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), in ragione della maggiore estensione della "tutela della salute" rispetto alle corrispondenti competenze statutarie in materia sanitaria invocate nei ricorsi - dall'altro, deve riconoscersi prevalenza alla materia del coordinamento informativo statistico e informatico dei dati, rimessa alla potestà legislativa esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera r), Cost.

A ciò va aggiunto che evidenti esigenze di razionalizzazione della spesa sanitaria, in vista del suo contenimento, attinenti all'ambito materiale del coordinamento della finanza pubblica, che "riguarda pure le Regioni e le Province ad autonomia differenziata" (sentenza n. 267 del 2006), giustificano la introduzione a livello centrale di un sistema informatico di rilevamento ottico e di trasmissione telematica dei dati desumibili dalle ricette mediche e dalle confezioni dei farmaci.

Ora, è proprio la inosservanza degli adempimenti di rilevazione e di trasmissione completa dei dati in questione al Ministero dell'economia e delle finanze che costituisce oggetto di sanzione amministrativa mediante la disciplina prevista dalle norme impugnate.

Si assume, da parte della Provincia autonoma di Trento, che le norme in questione sarebbero invece ascrivibili, nel loro complesso, al controllo della spesa sanitaria; controllo che, in ambito provinciale, sarebbe di sua esclusiva competenza. La stessa Provincia, inoltre, osserva che la sussistenza di un autonomo sistema di finanziamento della spesa sanitaria nel proprio territorio ne giustificherebbe il monitoraggio con esclusione di ogni ingerenza da parte di organi dello Stato.

Tale tesi non può essere condivisa.

Si è, al riguardo, innanzi rilevato che l'ambito materiale della normativa rispetto alla quale sono state previste sanzioni, per il caso di inadempimento degli obblighi di trasmissione di dati telematici desumibili dalle ricette mediche e dalle confezioni dei farmaci, è, innanzitutto, riconducibile alla competenza statale prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera r), Cost.; e ciò, ancorchè tale ambito interferisca anche con la materia della tutela della salute e dunque con il sistema di controllo della spesa sanitaria. La competenza a disporre sanzioni amministrative in tale ambito materiale spetta pertanto allo Stato in virtù della citata disposizione costituzionale.

Nè il riferimento, effettuato da entrambe le ricorrenti, alla recente sentenza di questa Corte n. 80 del 2007 può indurre a diverse conclusioni. Nella fattispecie esaminata in quella sede, infatti, veniva in rilievo soltanto la competenza della ricorrente Provincia autonoma di Bolzano ad effettuare controlli e verifiche sulla operatività delle liste di attesa, mentre nel presente giudizio assume prevalenza, come si è precisato, la materia del "coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale".

Neppure può ritenersi esatto limitare il suddetto "coordinamento" al solo aspetto "tecnico" della trasmissione dei dati, giacchè - se è vero che certamente può venire in rilievo tale aspetto - non può negarsi che la funzione affidata alla esclusiva competenza statale dalla citata lettera r) del secondo comma dell'art. 117 Cost. involga un ambito ben più ampio, il quale si riferisce anche alla finalità della acquisizione dei dati telematici allo scopo di soddisfare esigenze di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica, e dunque anche di quella sanitaria.

Quanto, infine, al comma 8-quater, pure oggetto di impugnazione in questa sede, va osservato che proprio la necessità di acquisire ed elaborare a livello centrale i suddetti dati giustifica l'affidamento dei compiti di accertamento delle violazioni ad un organo dello Stato operante con uniformità di criteri sull'intero territorio nazionale; ferma restando la competenza alla irrogazione delle sanzioni previste dai parimenti impugnati commi 8-bis e 8-ter, come disciplinata dalla legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale).

Pertanto, la prevista attribuzione al Corpo della Guardia di Finanza, ad opera del medesimo comma 8-quater, dell'accertamento delle violazioni sanzionabili, lungi dal determinare la lesione di competenze spettanti alle ricorrenti, si pone come logica conseguenza della natura statale della competenza alla acquisizione ed alla elaborazione dei dati de quibus in vista delle esigenze alle quali si è fatto riferimento.