Considerato in diritto

(Corte costituzionale - 126 - 11 aprile / 26 maggio 2017)

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 1, comma 2, 2, comma 2, e 17, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 24 maggio 2016, n. 10 (Modifiche di leggi provinciali in materia di salute, edilizia abitativa agevolata, politiche sociali, lavoro e pari opportunità). Si tratta di norme di contenuto eterogeneo in tema di corsi di formazione specifica in medicina generale, di contratti a tempo determinato stipulati dal Direttore generale dell'Azienda sanitaria provinciale e di controlli sulle imprese per la tutela e la sicurezza del lavoro.

2.- Preliminarmente si rileva che, in seguito alla modifica dell'art. 2, comma 2, e all'abrogazione dell'art. 17, comma 3, della legge provinciale n. 10 del 2016, entrambe sopravvenute alla proposizione del ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato all'impugnazione di tali norme e che la Provincia autonoma di Bolzano ha accettato la rinuncia.

Ai sensi dell'art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, va pertanto dichiarata l'estinzione del processo relativamente alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 17, comma 3, della legge provinciale n. 10 del 2016, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento, quanto alla prima norma, agli artt. 5 e 9, numero 10), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nonchè in riferimento, quanto alla seconda norma, all'art. 9, numeri 4) e 5), dello statuto speciale, all'art. 3 del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con D.P.R. 28 marzo 1975, n. 474) e all'art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 238 e n. 77 del 2015, ordinanze n. 49 del 2017, n. 171, n. 62 e n. 6 del 2016).

Residua quindi l'impugnazione dell'art. 1, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2016.

3.- L'art. 1, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2016 ha sostituito il comma 1 dell'articolo 18 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 15 novembre 2002, n. 14 (Norme per la formazione di base, specialistica e continua nonchè altre norme in ambito sanitario), che detta disposizioni sul «tutorato» nell'ambito dei corsi di formazione specifica in medicina generale. Il testo dell'art. 18, comma 1, della legge provinciale n. 14 del 2002, come sostituito dalla norma impugnata, è ora il seguente: «I medici tutori sono medici di medicina generale e, per la parte concernente la formazione pediatrica, medici pediatri di libera scelta, convenzionati da almeno sei anni con il servizio sanitario nazionale o provinciale e in possesso della titolarità di un numero di assistiti almeno pari alla metà del massimale vigente. I medici che svolgono la funzione docente o di coordinamento o tutoriale sono iscritti in un elenco provinciale a tal fine istituito».

Ad avviso del ricorrente tale disposizione contrasterebbe con l'art. 27, comma 3, del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE), che a sua volta prevede quanto segue: «I tutori di cui all'articolo 26 sono medici di medicina generale convenzionati con il servizio sanitario nazionale con un'anzianità di almeno dieci anni di attività convenzionale con il servizio sanitario nazionale, nonchè [devono] possedere la titolarità di un numero di assistiti nella misura almeno pari alla metà del massimale vigente e operare in uno studio professionale accreditato. I medici che svolgono la funzione docente o di coordinamento o tutoriale sono iscritti in un elenco regionale all'uopo istituito».

Il ricorrente rileva che, in base alla norma provinciale, il ruolo di tutore nei corsi di formazione specifica in medicina generale potrebbe essere svolto da medici di medicina generale o da medici pediatri di libera scelta che siano convenzionati con il servizio sanitario da un numero di anni (sei) di poco superiore alla metà di quelli (dieci) previsti dalla norma statale, e che a ciò osterebbe la natura di principio di questa seconda. Tale natura si desume a suo avviso, da un lato dal fatto che la durata del periodo di convenzionamento fissata nell'art. 27, comma 3, del d.lgs. n. 368 del 1999 esprimerebbe il possesso di competenze ed esperienze professionali adeguate allo svolgimento della funzione e, dall'altro, dalla delicatezza dei compiti di tipo formativo e valutativo assegnati ai medici tutori, previsti dai commi 4, 5 e 6 dello stesso art. 27, e delle loro ricadute sul giudizio di idoneità dei partecipanti al superamento delle varie fasi nelle quali si articolano i corsi.

La norma impugnata eccederebbe pertanto la competenza legislativa provinciale concorrente in materia di «igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza ospedaliera», non rispettando i principi stabiliti dalle leggi dello Stato e violando così il combinato disposto degli artt. 5 e 9, numero 10), dello statuto speciale.

In ogni caso sarebbe violato anche l'art. 117, terzo comma, Cost. - che il ricorrente ritiene applicabile in base all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) - in quanto la norma provinciale contrasterebbe anche con i principi fondamentali della materia «tutela della salute» espressi dal citato art. 27, comma 3, del d.lgs. n. 368 del 1999.

Mentre dunque il Governo fa riferimento alla competenza provinciale concorrente in materia di «igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria», che trova fondamento nell'art. 9, numero 10), dello statuto speciale, e al contempo alla materia della «tutela della salute» ex art. 117, terzo comma, Cost., in applicazione dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, la Provincia di Bolzano riconduce la norma impugnata primariamente alla propria competenza esclusiva in materia di «addestramento e formazione professionale», attribuita dall'art. 8, numero 29), dello statuto speciale. Pur non negando infatti che la disposizione possa riguardare anche la materia sanitaria di competenza concorrente (della quale non esprime comunque un principio fondamentale), essa invoca come prevalente il titolo di competenza esclusiva.

4.- E' dunque innanzitutto necessario stabilire di quale titolo di competenza legislativa provinciale sia espressione la disposizione impugnata.

4.1.- Con riguardo alla prima delle due materie evocate, va preliminarmente chiarito che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, in ambito sanitario non vengono in rilievo le norme dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol (o delle relative disposizioni di attuazione), bensì l'art. 117 Cost., in quanto la competenza legislativa concorrente concernente la «tutela della salute», assegnata alle regioni ordinarie dall'art. 117, terzo comma, Cost., è «assai più ampia» di quella, attribuita alle province autonome dallo statuto speciale, in materia di «assistenza ospedaliera» (sentenza n. 162 del 2007; nello stesso senso, sentenze n. 134 del 2006 e n. 270 del 2005). La formula utilizzata dall'art. 117, terzo comma, Cost, esprime inoltre «l'intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina» (sentenza n. 282 del 2002). Ne consegue che per le province autonome deve trovare applicazione la clausola di favore contenuta nell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 e che di conseguenza il regime delle competenze provinciali in materia sanitaria è quello fissato dall'art. 117, terzo comma, Cost., per la materia della «tutela della salute».

4.2.- Ciò chiarito, si deve allora stabilire se la fissazione ad opera del legislatore provinciale della durata minima del convenzionamento del medico tutore, nell'ambito della disciplina della formazione specifica in medicina generale, rientri nella materia della «tutela della salute», di potestà legislativa concorrente nei termini appena esposti, o in quella della «formazione professionale» riservata alla potestà legislativa provinciale esclusiva. Nella prima ipotesi si dovrebbe poi stabilire se la norma statale assunta dal ricorrente a parametro di riferimento esprima un principio fondamentale della materia a competenza ripartita e se la disposizione provinciale impugnata lo rispetti. Nella seconda, tale aspetto non avrebbe rilievo, trattandosi appunto di materia rimessa alla competenza esclusiva provinciale per la quale non opera il limite dei principi fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato.

5.- La formazione specifica in medicina generale è regolata dal diritto dell'Unione europea nel quadro della più ampia disciplina della libera circolazione dei medici e del reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli. In materia si sono succeduti nel tempo i seguenti atti normativi:

1) la direttiva 86/457/CEE del Consiglio, del 15 settembre 1986, relativa alla formazione specifica in medicina generale, che è stata attuata con il decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256 (Attuazione della direttiva n. 86/457/CEE, relativa alla formazione specifica in medicina generale, a norma dell'art. 5 della legge 30 luglio 1990, n. 212);

2) la direttiva 93/16/CEE del Consiglio, del 5 aprile 1993, diretta ad agevolare la libera circolazione dei medici e il reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli, che ha abrogato, tra le altre, la direttiva 86/457/CEE, riproducendone le disposizioni in un testo unico (sub artt. 30-41). Questa direttiva è stata attuata con il d.lgs. n. 368 del 1999, che ha abrogato il precedente d.lgs. n. 256 del 1991 e che, all'art. 27, comma 3, detta la norma sui medici tutori invocata in questa sede quale parametro di riferimento;

3) la direttiva n. 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, che ha a sua volta abrogato, tra le altre, la direttiva 93/16/CEE, raggruppando in un nuovo testo unico anche le disposizioni concernenti la formazione specifica in medicina generale (ora regolata dall'art. 28). Essa è stata attuata con il decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206 (Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonchè della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell'adesione di Bulgaria e Romania), che dedica alla formazione specifica in medicina generale l'art. 36.

Per quello che qui interessa, la disciplina europea ha sempre previsto che la formazione specifica in medicina generale segue alla formazione medica di base di tipo universitario, che essa deve essere «più pratica che teorica» e che è impartita, quanto alla formazione pratica, per un periodo presso un centro ospedaliero abilitato e per un altro periodo presso un ambulatorio di medicina generale autorizzato o presso un centro autorizzato in cui i medici dispensano cure primarie (art. 2 della direttiva 86/457/CEE, art. 31 della direttiva 93/16/CEE e art. 28 della direttiva 2005/36/CE, che disciplina ora la materia).

Nel dare attuazione alle direttive, lo Stato ha attribuito alle regioni e alle province autonome l'organizzazione e l'attivazione dei corsi di formazione specifica in medicina generale (art. 4 del d.lgs. n. 256 del 1991, poi sostituito dall'art. 28 del d.lgs. n. 368 del 1999) e ha previsto che i medici tutori presso i quali si svolge un periodo della formazione siano convenzionati con il servizio sanitario nazionale da almeno dieci anni (art. 3, comma 6, del d.lgs. n. 256 del 1991, poi sostituito dall'art. 27, comma 3, del d.lgs. n. 368 del 1999).

La Provincia autonoma di Bolzano ha disciplinato la formazione specifica in medicina generale con la legge provinciale n. 14 del 2002, il cui art. 18, comma 1, prevedeva originariamente per i medici tutori un'anzianità di convenzionamento di dieci anni, come stabilito anche dal legislatore statale. Tale anzianità è ridotta ora a sei anni dall'art. 1, comma 2, della legge provinciale qui impugnata.

6.- Il rapporto tra la formazione specifica in medicina generale e la materia «addestramento e formazione professionale» di competenza esclusiva delle Province autonome di Trento e di Bolzano ex art. 8, numero 29), dello statuto speciale, è stato più volte esaminato da questa Corte.

Nella vigenza della direttiva 86/457/CEE e del d.lgs. n. 256 del 1991, il Governo aveva impugnato vari articoli della legge della Provincia autonoma di Bolzano approvata il 4 dicembre 1992 (in sede di riesame a seguito di rinvio governativo), in tema di formazione specifica in medicina generale e specialistica e di concorsi pubblici presso le unità sanitarie locali, ritenendo che quanto in essi previsto esorbitasse dalle competenze provinciali per contrasto con i principi contenuti nel citato d.lgs. n. 256 del 1991. La tesi allora sostenuta dal Governo era che nella competenza provinciale in materia di «addestramento e formazione professionale» (art. 8, numero 29, dello statuto speciale) non potesse ricadere la formazione dei medici, per la natura di insegnamento di carattere eminentemente pratico della prima, che nulla avrebbe a che vedere con l'attività di formazione scientifica realizzata, nel caso dei medici, in sede "post-universitaria".

La sentenza n. 316 del 1993 ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale sul presupposto che anche la formazione specifica in medicina generale rientra nell'ambito della materia «addestramento e formazione professionale» prevista all'art. 8, numero 29), dello statuto speciale, come si evince dai ricordati sviluppi normativi, specialmente comunitari, essendo in particolare «segno eloquente dell'evoluzione normativa in materia la previsione contenuta nell'art. 3 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267, che, integrando l'art. 5 del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 689, ha riconosciuto alle Province autonome il potere di attivare e gestire corsi di studio orientati al conseguimento della formazione "richiesta da specifiche aree professionali"; e ha statuito che gli attestati rilasciati al termine di tali corsi abilitano all'esercizio di un'attività professionale "in corrispondenza alle norme comunitarie"».

La pronuncia continua richiamando il principio per il quale «nelle materie di competenza esclusiva le due Province autonome possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie, secondo quanto previsto dall'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987», e giunge alla conclusione che le norme provinciali impugnate sono espressione di questo potere, in quanto «l'esame della direttiva comunitaria 86/457 rivela che la "formazione specifica in medicina generale" deve essere "più pratica che teorica"» e che «l'insegnamento pratico è impartito in un centro ospedaliero abilitato o presso un ambulatorio di medicina generale riconosciuto: art. 2, comma 1, lett. c) della direttiva».

Questo orientamento, che valorizza il carattere pratico-professionale della formazione medica specifica post-laurea in medicina generale e ne desume l'inerenza all'ambito della formazione professionale affidata alla disciplina delle Province autonome, è stato confermato da pronunce successive di questa Corte.

La successiva sentenza n. 354 del 1994 ha accolto l'impugnazione di una norma statale che la Provincia autonoma di Bolzano aveva ritenuto lesiva delle proprie competenze in materia di addestramento e formazione professionale, affermando che in tale materia «rientra la formazione specifica in medicina generale (sent. n. 316 del 1993)».

Ancora, con la sentenza n. 406 del 2001 è stato respinto il ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento contro lo Stato relativamente a vari articoli del d.lgs. n. 368 del 1999 disciplinanti la formazione specifica in medicina generale (artt. 24, comma 2, 25, commi 2, 3 e 4, 26, commi 1, 2 e 3), per violazione dell'art. 8, numero 29), dello statuto speciale, con la considerazione che «[l]'unica interpretazione costituzionalmente compatibile delle disposizioni impugnate è quella che, per la Regione Trentino-Alto Adige e le [...] Province autonome titolari di competenze specifiche in materia (cfr. per la Provincia autonoma di Bolzano la sentenza n. 316 del 1993), le norme in questione sono cedevoli con carattere suppletivo, rispetto a quelle che la Provincia autonoma di Trento potrà emanare nei limiti della propria competenza, e fermo il rispetto delle norme comunitarie e nazionali cogenti». Pertanto, sul presupposto che la formazione specifica in medicina generale, come risultante dalla disciplina allora vigente, comunitaria e nazionale, si inquadra nella materia della «formazione professionale», riservata alla competenza provinciale esclusiva e comprensiva anche del potere di dare immediata attuazione alle pertinenti direttive comunitarie, questa Corte ha respinto l'impugnazione perchè la Provincia autonoma ricorrente non aveva ancora esercitato questo suo potere, con la conseguenza che «[i]n tali materie, ove il legislatore provinciale non abbia provveduto e finchè non provveda, la legge statale di attuazione opera in via suppletiva e nella integrità delle sue disposizioni» (sentenza n. 406 del 2001).

7.- Non vi sono motivi per discostarsi dall'orientamento espresso nelle citate pronunce, non potendo essere condivisa, in particolare, la tesi dell'Avvocatura secondo cui esse sarebbero superate dall'intervenuto mutamento del quadro normativo. Ai fini che qui rilevano, infatti, i caratteri sostanziali della disciplina della formazione professionale dei medici di medicina generale sono rimasti invariati, sicchè è corretto ritenere che, anche nel sistema vigente, essa continua a rientrare principalmente nella materia dell'«addestramento e formazione professionale», spettante alla Provincia autonoma in regime di potestà legislativa esclusiva.

7.1.- Conviene in primo luogo ricordare che questa Corte ha già avuto modo di chiarire come la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione non abbia inciso sul titolo di competenza delle Province autonome in questo ambito, giacchè «[...] "in materia di istruzione e formazione professionale l'art. 117 Cost. non prevede una forma di autonomia più ampia di quella configurata dagli artt. 8 e 9 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, sicchè non ricorrono, nella specie, le condizioni per l'applicazione dell'art. 10 della legge cost. n. 3/2001" (sentenza n. 213 del 2009)» (sentenza n. 328 del 2010) ed è dunque alla stessa materia dell'addestramento e della formazione professionale, già definita nei suoi contenuti dalla citata giurisprudenza costituzionale, che occorre fare riferimento.

7.2.- Quanto al sistema della disciplina europea e nazionale della formazione specifica in medicina generale, si deve osservare che l'intervenuta direttiva n. 2005/36/CE non innova se non marginalmente l'impianto anteriore, limitandosi a raccogliere in un nuovo testo unico le disposizioni contenute nelle direttive precedenti e in particolare all'art. 28. Sicchè è corretto fare riferimento ai «considerando» di quelle direttive, che continuano ad esprimere le specifiche ragioni delle scelte operate in materia dal legislatore comunitario, e più precisamente alla considerazione che «[il] bisogno di una formazione specifica in medicina generale risulta in particolare dal fatto che lo sviluppo delle scienze ha prodotto un divario sempre più ampio tra l'insegnamento e la ricerca medica da un lato e la pratica della medicina generale dall'altro, al punto che importanti aspetti della medicina generale non possono più essere insegnati in modo soddisfacente nel quadro della tradizionale formazione medica di base esistente negli Stati membri» (quarto «considerando» della direttiva 86/457/CEE e sedicesimo «considerando» della direttiva 93/16/CEE).

Il carattere prevalentemente pratico-professionale della formazione specifica in esame risulta espressamente confermato dalla normativa di attuazione della citata direttiva e segnatamente dall'art. 36 del d.lgs. n. 206 del 2007, il quale al comma 6 espressamente afferma che «[i]l corso di formazione specifica di medicina generale che si svolge a tempo pieno sotto il controllo delle regioni e delle province autonome, è di natura più pratica che teorica».

E' dunque ancora a questa specifica connotazione pratica della formazione professionale in medicina generale che occorre avere riguardo per risolvere il dubbio se essa ricada o meno nella competenza della provincia autonoma di Bolzano in materia di addestramento e formazione professionale. Se è vero infatti che non necessariamente ogni tipo di formazione professionale può rientrare nell'ambito oggettivo della materia individuata all'art. 8, n. 29), dello statuto speciale, le ragioni attinenti al carattere empirico di tale particolare tipo di formazione, che questa Corte ha ritenuto decisive per concludere nel senso della sua inerenza alla materia di attribuzione esclusiva provinciale, permangono in identica misura anche nel vigente quadro normativo.

Ad esse si può aggiungere la considerazione che, fermo restando quanto si dirà al successivo punto 7.3. sull'autonoma portata della materia sanitaria, non può essere estranea a queste conclusioni la specifica attinenza della formazione professionale medica alla competenza legislativa provinciale in ambito sanitario e, più precisamente, alla competenza concorrente della Provincia autonoma in materia di «tutela della salute» ex art. 117, terzo comma, Cost., come visto ad essa applicabile in base all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. E non può non rilevare, di conseguenza, l'indiretta incidenza della formazione dei medici su interessi comunque appartenenti alla sfera della sanità (si veda la sentenza n. 108 del 2012, nella quale, affermata l'inerenza di una legge regionale toscana sulla formazione obbligatoria dei responsabili di panificio alla materia della formazione professionale di competenza residuale, si osserva come per mezzo della stessa legge si persegua, altresì, «la tutela di interessi connessi all'osservanza delle norme igienico-sanitarie e di sicurezza sul luogo di lavoro, appartenenti anche alla sfera di governo decentrato», ex art. 117, terzo comma, Cost.).

7.3.- Al di là di queste considerazioni sul rilievo, nei termini detti, della competenza provinciale in materia sanitaria in funzione della definizione dell'ambito di estensione oggettiva della materia della formazione professionale, si deve conclusivamente osservare che la circostanza che la disposizione impugnata possa incidere anche sulla «tutela della salute» - come la stessa Provincia ammette nelle sue difese - non muta le conclusioni raggiunte circa la sua prevalente inerenza alla formazione professionale, che costituisce lo specifico oggetto regolato dalla norma impugnata.

Il nucleo essenziale della disposizione, al quale si deve avere riguardo per stabilire l'ambito materiale prevalente (ex plurimis, sentenze n. 126 del 2014 e n. 52 del 2010), concerne invero l'attività di tutorato e, in particolare, i requisiti dei medici tutori e i loro compiti durante il periodo di formazione pratica dei partecipanti ai corsi. Sia per il suo oggetto che per il fine, dunque, la norma costituisce primariamente espressione della competenza provinciale nella materia della «formazione professionale».

8.- Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, l'Avvocatura deduce che, anche nel caso in cui si trattasse dell'esercizio di tale competenza legislativa esclusiva, la previsione provinciale sarebbe comunque illegittima, perchè travalicherebbe il limite del rispetto degli obblighi internazionali fissato dall'art. 4 dello statuto. Gli obblighi in questione sarebbero quelli derivanti dalla normativa dell'Unione europea in materia di formazione specifica dei medici in medicina generale - che non si occupa peraltro della durata del convenzionamento dei medici tutori - di cui il d.lgs. n. 368 del 1999 costituirebbe strumento di attuazione nell'ordinamento interno.

L'assunto si traduce in un autonomo motivo di impugnazione della norma provinciale, fondato sulla violazione degli artt. 4 e 8, numero 29), dello statuto speciale, sotto il profilo dell'eccedenza dalla potestà legislativa esclusiva della Provincia in materia di «formazione professionale». In quanto tale si tratta di una censura inammissibile, perchè non proposta tempestivamente. In ogni caso, i parametri statutari invocati non sono tra quelli per cui il Consiglio dei ministri ha deliberato la proposizione del ricorso.

9.- In conclusione, la disposizione provinciale impugnata costituisce legittima espressione della potestà legislativa della Provincia autonoma di Bolzano in materia di «formazione professionale» e la questione promossa dal Governo deve essere dichiarata non fondata.