Ritenuto in fatto

(Corte costituzionale - 76 - 19 marzo/6 maggio 2024)

1.- Con ricorso iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2023, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 23 della legge della Regione Emilia-Romagna 12 luglio 2023, n. 7 (Abrogazioni e modifiche di leggi e disposizioni regionali in collegamento con la sessione europea 2023. Altri interventi di adeguamento normativo), che sostituisce l'art. 10, comma 7, della legge della Regione Emilia-Romagna 23 dicembre 2004, n. 29 (Norme generali sull'organizzazione ed il funzionamento del servizio sanitario regionale).

La disposizione impugnata è intervenuta sulla disciplina regionale degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS), con sede nel territorio regionale, in ordine ai criteri e alle procedure per il conferimento degli incarichi di direzione delle loro strutture complesse, nonchè alla composizione della commissione cui è affidata la selezione dei relativi idonei. A tale ultimo proposito, il legislatore regionale ha previsto che «[l]a Commissione di cui all'art. 15, comma 7-bis, lett[era] a) del decreto legislativo n. 502 del 1992 è composta, oltre che dal direttore sanitario, anche dal direttore scientifico».

Il ricorrente lamenta il contrasto della previsione regionale sulla formazione della commissione con l'art. 117, terzo comma, Cost. nelle materie «tutela della salute» e «professioni» in relazione all'art. 11, comma 2, del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288 (Riordino della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, a norma dell'articolo 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3).

1.1.- Il ricorrente - dopo avere premesso che l'art. 23 della legge reg. Emilia-Romagna n. 7 del 2023, nell'ambito di un intervento di revisione periodica della legislazione, ha provveduto a un adeguamento normativo in materia di sanità - si sofferma anzitutto sulla normativa nazionale richiamata dalla disposizione impugnata.

La difesa dello Stato espone in proposito che il vigente art. 15, comma 7-bis, lettera a), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) regola «in generale», la composizione della commissione nominata per la selezione degli idonei al conferimento dell'incarico di direttore di unità operativa complessa (UOC) degli enti del Servizio sanitario nazionale.

E' ivi previsto che l'organo collegiale sia costituito dal direttore sanitario dell'azienda interessata e da tre direttori di struttura complessa nella medesima disciplina dell'incarico da conferire (dei quali almeno due di regione diversa da quella dell'azienda interessata alla copertura del posto), scelti per sorteggio dall'elenco nazionale dei direttori di UOC dei ruoli del Servizio sanitario nazionale (SSN), tra i quali è nominato il presidente.

1.2.- La parte ricorrente deduce, altresì, che la composizione della commissione per la procedura di nomina dei dirigenti di struttura complessa trova una differente regolazione a livello statale proprio in relazione agli IRCCS.

L'art. 11, comma 2, secondo periodo, del d.lgs. n. 288 del 2003 prevede, infatti, che «[l]a commissione di cui al comma 2 dell'articolo 15-ter del decreto legislativo n. 502 del 1992 è composta, oltre che dal direttore scientifico, che la presiede, da due dirigenti dei ruoli del personale del Servizio sanitario nazionale, preposti a una struttura complessa della disciplina oggetto dell'incarico, di cui uno scelto dal Comitato tecnico scientifico e uno individuato dal direttore generale».

Tale disposizione costituirebbe, dunque, la disciplina applicabile per gli incarichi di direzione degli Istituti in virtù del principio di specialità e assurgerebbe a principio fondamentale, cui l'impugnato art. 23 della legge reg. Emilia-Romagna n. 7 del 2023 avrebbe dovuto attenersi.

1.3.- Il Presidente del Consiglio si preoccupa, poi, di sgombrare il campo da possibili dubbi interpretativi sull'evocato parametro interposto, originati dal suo richiamo al previgente art. 15-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, che non si occupa più dell'organo deputato alla selezione degli idonei per l'incarico di direzione delle strutture complesse: l'art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003 opererebbe, infatti, un rinvio statico alle norme contenute nella superata disposizione e, peraltro, la richiamerebbe al solo fine di individuare la commissione, per poi disporre in via autonoma sulla sua composizione.

L'organo di valutazione negli IRCCS, quindi, non sarebbe stato in alcun modo inciso dalle riforme che hanno interessato la sua formazione nella disciplina statale generale.

1.4.- In conclusione, secondo il ricorrente, la mancata riproposizione, da parte della disposizione regionale impugnata, della previsione statale di tipo speciale darebbe luogo alla violazione dei principi fondamentali posti dal legislatore statale nelle materie a competenza legislativa concorrente «tutela della salute» e «professioni»: le modalità e i requisiti di accesso della dirigenza sanitaria, in particolare apicale, costituirebbero, infatti, principi dettati per migliorare il rendimento del servizio offerto a garanzia tanto del buon andamento dell'amministrazione, quanto della qualità dell'attività assistenziale erogata.

2.- Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque, non fondate.

Secondo la resistente, la legge reg. Emilia-Romagna n. 7 del 2023 non sarebbe fonte che innova, bensì andrebbe catalogata tra le leggi emanate periodicamente per la revisione della normativa vigente, al fine di renderla più intellegibile, con eliminazione dai testi dei richiami a disposizioni abrogate o con interventi di adeguamento.

Con tale finalità di aggiornamento, l'art. 23 sarebbe intervenuto sul comma 7 dell'art. 10 della legge reg. Emilia-Romagna n. 29 del 2004, relativo alla composizione delle commissioni di selezione dei responsabili delle unità operative complesse negli IRCCS, sostituendo il riferimento al «superato per modificazione» art. 15-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, con il riferimento al vigente art. 15, comma 7-bis, lettera a), del medesimo decreto legislativo.

2.1.- La Regione subito obietta che la disposizione impugnata - nel prevedere che «[l]a Commissione di cui all'art. 15, comma 7-bis, lett[era a) del d.lgs. n. 502 del 1992] è composta, oltre che dal direttore sanitario, anche dal direttore scientifico» - ripropone la presenza in commissione del direttore sanitario, secondo quanto già disposto dal legislatore regionale dal 2006, senza che lo Stato avesse allora contestato alcunchè. Da tanto deriverebbero la tardività e la carenza di interesse al ricorso.

2.2.- Per sostenere la non fondatezza delle questioni, la Regione Emilia-Romagna esamina prima il contenuto delle disposizioni statali rilevanti e poi quello della disposizione regionale impugnata.

Quanto alle prime la difesa della resistente deduce che: a) le norme relative alla composizione delle commissioni per la selezione del personale medico responsabile delle UOC del Servizio sanitario nazionale erano contenute, sino al 2012, nell'art. 15-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, a mente del quale la commissione era composta dal direttore sanitario, che la presiedeva, e da due dirigenti dei ruoli del personale del SSN; b) la relativa disciplina è stata dapprima modificata dal decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189; c) questo, da un lato, ha «spostato» la collocazione della disciplina, inserendo le relative norme nel comma 7-bis dell'art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992 e, dall'altro lato, ha riformulato la composizione, prevedendo che ne siano membri il direttore sanitario e tre direttori di UOC, scelti per sorteggio dall'apposito elenco nazionale; d) la novella ha inteso così garantire maggiore imparzialità, trasparenza e oggettività della procedura selettiva; e) in ultimo, per incrementare ulteriormente il raggiungimento di tali obiettivi, con l'art. 20, comma 1, della legge 5 agosto 2022, n. 118 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021), il legislatore statale è nuovamente intervenuto imponendo, tra l'altro, che, dei tre membri "tecnici", almeno due siano responsabili di strutture complesse in regioni diverse da quella ove ha sede l'azienda interessata alla copertura del posto.

La Regione condivide la tesi della specialità della disciplina dettata per la commissione degli IRCCS dal d.lgs. n. 288 del 2003, e tuttavia ritiene che l'art. 11, comma 2, del citato decreto rinvierebbe esso stesso al d.lgs. n. 502 del 1992: in particolare, in tale unico comma il legislatore statale tratterebbe unitariamente il regime del personale degli Istituti «non privatizzati» e la composizione della commissione di selezione - che è elemento integrante della disciplina del personale - e, nel farlo, sottoporrebbe entrambi a quanto previsto dal d.lgs. n. 502 del 1992.

Nello specifico, quanto alla commissione, l'art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003 richiama il previgente art. 15-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, al contrario della disposizione regionale impugnata, che rinvia al vigente art. 15, comma 7-bis.

La difesa regionale contesta la natura attribuita dal Governo al rinvio contenuto nel parametro interposto: non si tratterebbe di un rinvio statico al previgente art. 15-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, bensì di un rinvio dinamico, come dimostrerebbe il riferimento contenuto nel comma 2 dell'art. 11 al «decreto legislativo n. 502 del 1992, e successive modificazioni». La commissione esaminatrice, di conseguenza, avrebbe negli IRCCS la medesima composizione degli altri enti del SSN, con l'unica peculiarità di avere, tra i membri, il direttore scientifico.

D'altro canto, secondo la resistente, anche «una lettura logico-ordinamentale dei principi» porterebbe a concludere per l'incidenza delle descritte riforme sulla disciplina statale generale anche su quella speciale degli IRCCS: l'esigenza di imparzialità e la finalità di selezionare i migliori dirigenti, sottese alle modifiche apportate alla composizione della commissione nelle aziende sanitarie, sarebbero comuni al conferimento degli incarichi di dirigenza negli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico che, del pari, sono enti del SSN ai sensi dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 288 del 2003.

2.3.- Quanto alla normativa regionale, la resistente ne ripercorre, anzitutto, l'evoluzione.

La legge reg. Emilia-Romagna n. 29 del 2004, nel recare «Norme generali sull'organizzazione ed il funzionamento del servizio sanitario regionale», sin dalla sua originaria versione, tratta all'art. 10 degli «Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico» situati nel proprio territorio.

Per effetto della riscrittura da parte della legge reg. Emilia-Romagna 3 marzo 2006, n. 2 (Modifiche all'articolo 10 della legge regionale 23 dicembre 2004, n. 29, in materia di istituti di ricovero e cura a carattere scientifico), il comma 7 dell'art. 10 della legge reg. Emilia-Romagna n. 29 del 2004 ha disciplinato anche la composizione della commissione per la selezione del direttore dell'UOC degli IRCCS, prevedendo che fosse costituita dal direttore scientifico (presidente di diritto), dal direttore sanitario e da un dirigente del SSN (individuato dal collegio di direzione).

In tal modo, la Regione Emilia-Romagna avrebbe ripreso alla lettera quanto previsto dall'art. 11 del d.lgs. n. 288 del 2003 - che a sua volta richiamava la disciplina dell'analoga commissione di cui all'allora vigente art. 15-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 -, con la variante della sostituzione, tra i componenti, di uno dei due dirigenti di struttura complessa del SSN con il direttore sanitario.

Con l'ulteriore modifica apportata dall'art. 13, comma 1, lettera d), della legge reg. Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 4 (Disciplina degli accertamenti della disabilità - ulteriori misure di semplificazione ed altre disposizioni in materia sanitaria e sociale), è stato aggiunto al comma 7 dell'art. 10 della legge regionale n. 29 del 2004 un ulteriore periodo a mente del quale «[l]a Commissione è presieduta dal direttore sanitario o dal direttore scientifico a seconda che l'attribuzione dell'incarico di direzione abbia ad oggetto una struttura complessa prevalentemente orientata all'attività assistenziale od all'attività di ricerca, secondo quanto definito nell'atto aziendale».

La disposizione impugnata, infine, è nuovamente intervenuta sul comma 7 dell'art. 10: in primo luogo, si è corretto il richiamo alla disposizione statale che attualmente regola la composizione della commissione di selezione (il vigente art. 15, comma 7-bis, lettera a, in luogo del previgente art. 15-ter del d.lgs. n. 502 del 1992); in secondo luogo, si è confermata la compresenza del direttore scientifico e del direttore sanitario; in terzo luogo, si è eliminata la previsione dell'alternanza della presidenza tra i due membri di diritto, posto che la disciplina statale applicabile la assegna ad uno dei dirigenti estratti a sorte.

2.4.- Le disposizioni regionali che si sono succedute, secondo la Regione resistente, costituirebbero legittimo esercizio della propria competenza legislativa concorrente nella materia «tutela della salute».

In proposito, anzitutto, la resistente prospetta che quanto previsto dal d.lgs. n. 288 del 2003 non potrebbe essere interpretato in modo tanto puntuale e rigido da escludere ogni margine di intervento del legislatore regionale.

A sostegno dell'assunto, è richiamata la sentenza di questa Corte n. 270 del 2005, con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di alcune norme del d.lgs. n. 288 del 2003 relative alla composizione e designazione di altri organi degli IRCCS (in particolare, del Consiglio di amministrazione, del Collegio sindacale e del Presidente) perchè ritenute «ingiustificatamente dettagliate e quindi invasive [...] dell'ambito lasciato all'eventuale esercizio della potestà legislativa regionale».

2.5.- Inoltre, nell'esercitare la propria potestà legislativa, la Regione avrebbe legittimamente tenuto conto di due esigenze.

Per un verso, le norme impugnate garantirebbero la presenza nelle commissioni degli IRCCS del direttore sanitario (come previsto per le aziende sanitarie dal d.lgs. n. 502 del 1992), accanto al direttore scientifico (per come previsto dal d.lgs. n. 288 del 2003), in ragione della prevalente e rilevante attività assistenziale svolta dagli Istituti.

Per altro verso, la disciplina regionale attuerebbe le norme-principio stabilite dal legislatore nazionale più recente per garantire trasparenza, imparzialità e meritocrazia nella selezione della dirigenza medica apicale.

2.6.- Ricorda, infine, la resistente che con la sentenza n. 181 del 2006 è stata dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri proprio nei confronti della legge reg. Emilia-Romagna n. 29 del 2004, nella parte in cui disciplinava (all'art. 8, comma 3) le procedure di nomina dei direttori di struttura complessa nelle aziende sanitarie.

Di tale pronuncia, la resistente evidenzia i passaggi in cui si è affermato, da un lato, che le regioni, in forza della competenza legislativa concorrente loro attribuita, sarebbero «libere di disciplinare le modalità relative al conferimento degli incarichi di direzione delle strutture sanitarie» e, dall'altro, che nel farlo debbano perseguire la «"selezione tecnica e neutrale dei più capaci"[...] con modalità procedimentali atte a garantire le condizioni di un trasparente ed imparziale esercizio dell'attività amministrativa».

Proprio di tali principi con la disposizione impugnata la Regione avrebbe fatto applicazione.