Fatto e motivi

(Ricorso 8 marzo 2005)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del presidente della giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 346 del 25 febbraio 2005 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale del 28 febbraio 2005, n. rep. 26282 (doc. 2), rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, ufficiale rogante della provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto presso l'avv. Manzi, in Roma, via Confalonieri, 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 306 del 31 dicembre 2004 - Suppl. ord. - n. 192; per violazione degli articoli 8, n. 1, 9, n. 10, e 16 dello Statuto di autonomia; dell'art. 117, comma 4 e 6, Cost., in relazione all'art. 10 legge costituzionale n. 3/2001; del d.P.R. n. 474/1975, con particolare riferimento all'art. 2; dell'art. 2 d.lgs. n. 266/1992; dei principi di legalità sostanziale e di leale collaborazione.

Fatto

Il presente ricorso si riferisce ad uno solo dei 572 commi che compongono l'unico articolo della legge finanziaria per il 2005, e precisamente il comma 169.

Esso stabilisce quanto segue.

«Al fine di garantire che l'obiettivo del raggiungimento dell'equilibrio economico finanziario da parte delle regioni sia conseguito nel rispetto della garanzia della tutela della salute, ferma restando la disciplina dettata dall'articolo 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per le prestazioni già definite dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 33 dell'8 febbraio 2002, e successive modificazioni, anche al fine di garantire che le modalità di erogazione delle stesse siano uniformi sul territorio nazionale, coerentemente con le risorse programmate per il Servizio sanitario nazionale, con regolamento adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, dal Ministro della salute, che si avvale della commissione di cui all'articolo 4-bis comma 10, del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 giugno 2002, n. 112, sono fissati gli standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano». Lo stesso comma aggiunge che «con la medesima procedura sono individuati le tipologie di assistenza e i servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal vigente Piano sanitario nazionale», e che «in fase di prima applicazione gli standard sono fissati entro il 30 giugno 2005».

Dunque, il contenuto essenziale di tale disposizione è la previsione che con regolamento siano fissati dal Ministro della salute, da un lato, le tipologie di assistenza ed i servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal vigente piano sanitario nazionale, dall'altro gli standard qua1itativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza, sentita la Conferenza Stato-regioni.

E' anche da tener presente che il comma 569 della legge n. 311/2004 contiene una clausola di salvaguardia delle competenze delle autonomia speciali: è infatti stabilito che «le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti».

Nella materia dell'assistenza sanitaria la Provincia di Trento dispone di competenza legislativa concorrente e delle relative funzioni amministrative ex art. 9, n. 10, ed art. 16 dello Statuto. Per quanto riguarda l'organizzazione sanitaria, sembra pacifico che la potestà legislativa regionale ha assunto carattere pieno dopo la legge costituzionale n. 3/2001, come è stato confermato dallo stesso Ministro della salute (circolare n. 1/2002: doc. 3) e da codesta Corte (sent. n. 510/2002, punto 4 del Diritto). Tale potestà, salvi i profili ordinamentali (di competenza della Regione Trentino-Alto Adige), si estende anche alla Provincia di Trento ex art. 10 legge costituzionale n. 3/2001; del resto, la provincia dispone di competenza primaria anche nella materia dell'ordinamento degli uffici provinciali (art. 8, n. 1, Statuto), estesa alle aziende sanitarie ex art. 2, comma 3, d.P.R. n. 474/1975 («Le competenze provinciali relative allo stato giuridico ed economico del personale addetto alle istituzioni ed enti di cui al secondo comma sono esercitate nei limiti previsti dallo statuto»).

Con il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, sono state, appunto, emanate le Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità. L'art. 2 di tali norme dispone che «alle province autonome competono le potestà legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari», e che «nell'esercizio di tali potestà esse devono garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria».

Il riferimento, contenuto nel comma 169, al «fine di garantire che le modalità di erogazione delle stesse siano uniformi sul territorio nazionale» e ai «livelli essenziali di assistenza» induce a ritenere che lo Stato consideri applicabile il regolamento previsto dallo stesso comma 169 in tutte le regioni. Naturalmente, qualora fosse possibile interpretare la disposizione impugnata nel senso che in relazione ad essa operi la clausola di salvaguardia di cui al comma 569, verrebbero meno le ragioni di doglianza della Provincia. Tale interpretazione potrebbe apparire tanto più plausibile in quanto lo stesso comma 169 enuncia tra le sue ragioni la coerenza con le «le risorse programmate per il Servizio sanitario nazionale»: laddove la Provincia autonoma di Trento non partecipa di tale programmazione, da quando l'art. 34, comma 3, legge n. 724/1994, ha stabilito che «la Regione Valle d'Aosta e le Province autonome di Trento e Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato».

Ove invece, come appare, la norma intenda direttamente riferirsi anche alla ricorrente provincia, essa risulta costituzionalmente illegittima per violazione della competenza costituzionale della Provincia autonoma di Trento per le seguenti ragioni di

Diritto

I livelli essenziali di assistenza m materia sanitaria sono stati definiti dal d.P.C.m. 29 novembre 2001, ai sensi dell'art. 1 d.lgs. n. 502/1992 e dell'art. 6 d.l. n. 347/2001, sulla baso dell'Accordo tra il Governo, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, sancito in data 22 novembre 2001 dalla Conferenza Stato-regioni.

L'art. 54 della legge n. 289/2002 ha confermato i livelli essenziali di cui al d.P.C.m. 29 novembre 2001 e ha ribadito il principio dell'accordo che governa questa materia: infatti, dal comma 3 dell'art. 54 risulta che «la individuazione di prestazioni che non soddisfano i principi e le condizioni stabiliti dall'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992. n. 502, e successive modificazioni, nonchè le modifiche agli allegati richiamati al comma 2 del presente articolo sono definite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano».

Oltre che al principio di leale collaborazione, la determinazione dei livelli essenziali di assistenza (L.E.A.) è soggetta al principio di legalità sostanziale. Poichè tale determinazione vincola l'autonomia legislativa ed amministrativa regionale in materia di assistenza sanitaria, l'atto amministrativo che definisce i livelli deve basarsi su una disciplina di base di rango legislativo, per le medesime ragioni che assoggettavano al principio di legalità sostanziale, nel vigore del vecchio Titolo V, l'adozione degli atti di indirizzo e coordinamento.

Ciò è stato confermato dalla sent. n. 88/2003 di codesta Corte, nella quale, constatato che l'inserimento nel secondo comma dell'art. 117 del nuovo Titolo V della Costituzione, fra le materie di legislazione esclusiva dello Stato, della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» attribuisce al legislatore statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto», si riconosce che «la conseguente forte incidenza sull'esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle regioni e delle province autonome impone evidentemente che queste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori».

Ora, la norma qui impugnata prevede, da un lato, la determinazione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza, «anche al fine di garantire che le modalità di erogazione delle stesse [prestazioni previste dal d.P.C.m. 29 novembre 2001] siano uniformi sul territorio nazionale», dall'altro prevede che siano «individuati le tipologie di assistenza e i servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal vigente Piano sanitario nazionale».

Mentre le tipologie di assistenza ed i servizi rientrano nell'ambito degli «standard minimi» di cui all'art. 2 d.P.R. n. 474/1975, gli «standard qualitativi, strutturali, teonologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi» attengono, appunto alle «modalità di erogazione» delle prestazioni ed eccedono l'ambito dei poteri statali. L'uniformità voluta dall'art. 2 d.P.R. n. 474/1975 riguarda i tipi di prestazioni, cioè il servizio specifico che la struttura sanitaria deve garantire in relazione alle varie patologie, ma non le «modalità di erogazione» delle prestazioni, le quali non possono che essere stabilite nell'ambito della propria autonomia dalla provincia, ed in questo quadro in parte rientrare nelle stesse scelte organizzative delle strutture. Richiedere l'uniformità nelle modalità di erogazione delle prestazioni significa annullare l'autonomia provinciale in materia di organizzazione del servizio sanitario, mentre, al contrario, come già accennato, codesta Corte e lo stesso Ministero della salute hanno riconosciuto che, dopo il 2001, l'autonomia regionale in materia di organizzazione del servizio sanitario è particolarmente ampia.

Dunque, il comma 169, prima parte, risulta illegittimo, in primo luogo, in quanto esorbita dai limiti del potere statale di determinazione degli standard minimi delle prestazioni sanitarie, invadendo l'autonomia legislativa ed amministrativa provinciale in materia di assistenza sanitaria ed organizzazione del relativo servizio (artt. 8, n. 1, 9, n. 10, e 16 dello Statuto; art. 117, comma 4, Cost. e art. 10 legge costituzionale n. 3/2001; artt. 1 e 2 d.P.R n. 474/1975).

Si noti che, al di fuori della determinazione degli standard minimi, lo stesso uso del potere regolamentare non ha giustificazione costituzionale, per cui il comma 169, prima parte, viola anche l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992 (sia perchè prevede un regolamento in materia provinciale sia perchè ne presuppone la diretta applicabilita) e l'art. 117, comma 6, Cost. (in relazione all'art. 10 legge costituzionale n. 3/2001).

In ogni modo, se anche fosse ammesso in astratto l'uso del potere regolamentare, sia la prima che la seconda frase risulterebbero illegittime per violazione del principio di legalità sostanziale, in quanto la determinazione delle tipologie di assistenza, dei servizi e degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza è demandata al regolamento ministeriale senza che la legge detti alcuna disciplina di base idonea a circoscrivere il potere normativo secondario (v. supra e, in particolare, la sent. n. 88/2003).

E' inoltre violato dal comma 169 il principio di leale collaborazione, in quanto esso prevede il solo parere della Conferenza Stato-regioni, in luogo dell'intesa richiesta dal d.l. n. 347/2001 e dall'art. 54 legge n. 289/2002. La previsione del solo parere non risulta sufficiente, data la forte incidenza della determinazione dei livelli essenziali sull'autonomia regionale e provinciale in materia sanitaria e dato che sono proprio le regioni e le province autonome, attraverso le ASL, a dover poi garantire l'erogazione delle prestazioni di cui ai LEA.

Nella stessa prospettiva, la sent. n. 31/2005 ha stabilito che, per quanto l'oggetto delle norme in quel caso impugnate «sia riconducibie... alla materia del «coordinamento informativo statistico e informatico» di spettanza esclusiva del legislatore statale, lo stesso presenta un contenuto precettivo idoneo a determinare una forte incidenza sull'esercizio concreto delle funzioni nella materia dell'«organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti locali»», e «ciò rende necessario garantire un più incisivo coinvolgimento di tali enti nella fase di attuazione delle disposizioni censurate mediante lo strumento dell'intesa»: da qui la illegittimità costituzionale della norma impugnata, «nella parte in cui prevede che sia «sentita la Conferenza unificata» anzichè che si raggiunga con la stessa Conferenza l'intesa».

Con riferimento alla Provincia autonoma di Trento, poi, la necessità dell'intesa (sempre se si ritenga che l'atto sia destinato a vincolarla) risulta ancora più chiara, dato che, in base all'art. 34, comma 3, legge n. 724/1994, «la Regione Valle d'Aosta e le Province autonome di Trento e Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato utilizzando prioritariamente le entrate derivanti dai contributi sanitari ad esse attribuiti dall'articolo 11, comma 9, del d.Igs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni ed integrazioni, e, ad integrazione, le risorse dei propri bilanci».

Sarebbe infatti paradossale che la ricorrente provincia si trovasse a subire scelte statali che determinano conseguenze finanziarie a proprio esclusivo carico, per la cui copertura essa - al contrario delle altre regioni - non potrebbe in alcun caso contare su un intervento statale, senza neppure la possibilità di partecipare alla necessaria intesa in Conferenza Stato-regioni.