Fatto e motivi

(Ricorso 6 maggio 2010)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato nei confronti della Regione Molise in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge della regione Molise del 22 febbraio 2010, n. 8 pubblicata sul B.U.R. del 1º marzo 2010, n. 6 recante «Disciplina sull'assetto programmatorio, contabile, gestionale e di controllo dell'Azienda sanitaria regionale del Molise - Abrogazione della legge regionale 14 maggio 1997, n. 12», nell'art. 31 commi 2, 3 e 8, lett. c), rubricato «Controllo regionale», ove si prevede al comma 2 che «Sono sottoposti al controllo preventivo della Giunta regionale ai sensi della legge n. 412/1991 gli atti del Direttore generale inerenti le seguenti materie:

a) bilancio di previsione triennale; b) bilancio economico e di previsione; c) bilancio di esercizio; d) copertura perdite di esercizio; e) riequilibrio situazione economica; f) disciplina rapporti con Università e IRCCS; g) utilizzo risultato positivo di gestione; h) Atto aziendale; i) determinazione della consistenza quantitativa e qualitativa complessiva del personale e sue variazioni; l) ogni altro atto attribuito alla esclusiva competenza del Direttore generale da leggi e regolamenti»;

al comma 3 che «Gli atti adottati dalla Giunta regionale nell'esercizio della funzione di cui al comma 2 non sono soggetti a controllo»;

al comma 8, lett. c) che «La Giunta regionale esercita, altresì, il controllo sull'attività dell'Azienda sanitaria regionale mediante: (omissis) .... c) la risoluzione del contratto con il Direttore generale, con le procedure previste dall'articolo 3, comma 6, del decreto legislativo n. 502/1992, e la contestuale sua sostituzione, qualora il Direttore generale non provveda, nei termini stabiliti e secondo le modalità prescritte dalla presente legge, all'adozione del bilancio pluriennale e della relazione programmatica pluriennale, del bilancio economico preventivo, del budget generale e delle sue revisioni, del bilancio di esercizio e della proposta per la copertura della perdita e per il riequilibrio della situazione economica che accompagna il bilancio di esercizio»;

nell'art. 32, rubricato «Visto regionale di congruità», ove si prevede che «Il Direttore generale dell'Azienda sanitaria regionale trasmette alla Giunta regionale per il visto di congruità: a) la proposta di bilancio di previsione pluriennale, la proposta di bilancio economico preventivo e del budget generale, entro il 20 novembre di ogni anno; b) la proposta per la copertura della perdita e per il riequilibrio della situazione economica entro lo stesso termine previsto per la trasmissione del bilancio di esercizio. 2. Le proposte relative ai documenti di cui al comma 1, formalizzate con atto del Direttore generale, sono trasmesse alla Giunta regionale corredate dalle relazioni accompagnatorie prescritte per i documenti stessi. 3. Il Direttore generale dell'Azienda sanitaria regionale, con proprio provvedimento, deve: a) prendere atto del visto di congruità di cui al comma 1, rilasciato dalla Giunta regionale; b) formalizzare in atti contabili definitivi le proposte dei documenti di cui al comma 1; c) trasmettere la completa documentazione alla Giunta regionale per i controlli di cui all'articolo 31, comma 6»;

nell'art 33, rubricato «Attività di controllo regionale in materia amministrativo-contabile», ove si prevede che «La Regione esercita l'attività di controllo e vigilanza sugli atti di programmazione aziendale dell'Azienda sanitaria regionale ai sensi dell'articolo 2, comma 2-sexies, lett. e) del decreto legislativo n. 502/1992. 2. Le competenze della Regione sono quelle di definire i criteri generali su cui si basa l'attività di controllo e verificare l'equilibrio economico ed il risultato complessivo dell'azione svolta anche in relazione ai livelli di qualità raggiunti. 3. La Regione definisce le procedure finalizzate alla certificazione di bilancio dell'A.S.Re.M».

Le disposizioni riportate in epigrafe vengono impugnate, giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 23 aprile 2010 perchè in contrasto con l'art.120 della Costituzione.

Si premette che in base a quanto previsto dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), nel testo modificato dall'art. 4 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 14 maggio 2005, n. 80, la Regione Molise rientra tra quelle che hanno sottoscritto l'accordo con lo Stato per il rientro dai deficit sanitari. Detto accordo - la cui attuazione costituisce condizione per la rinnovata attribuzione del finanziamento statale - comporta, tra l'altro, l'impegno da parte delle Regioni interessate a procedere ad una ricognizione delle cause dei disavanzi e ad elaborare un programma operativo di riorganizzazione, riqualificazione o di potenziamento del servizio sanitario regionale, nella prospettiva di individuare gli interventi necessari al perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza sanitaria. Analogamente, l'art. 1, comma 796, lettera b), legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007) ha istituito un fondo transitorio, da ripartirsi tra le Regioni interessate, subordinando l'accesso anche a tali ulteriori risorse alla sottoscrizione di un apposito accordo, nuovamente comprensivo di un piano di rientro dai disavanzi il cui azzeramento è previsto entro l'anno 2010. La medesima norma conferisce, poi, al Ministero della salute, di concerto con quello dell'economia e delle finanze, un'attività di affiancamento delle Regioni, per la verifica ed il monitoraggio dei singoli piani di rientro. Qualora, poi, nell'ambito del procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli piani, risulti la mancata attuazione, da parte di taluna delle Regioni interessate, degli adempimenti posti a loro carico, è previsto che il Presidente del Consiglio dei ministri - ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 29 novembre 2007, n. 222 - diffidi la Regione ad adottare, entro quindici giorni, tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi del piano. In caso di persistente inadempimento regionale, ovvero di verificata inidoneità od insufficienza degli atti ed azioni posti in essere, il Consiglio dei ministri nomina un commissario ad acta, per l'intero periodo di vigenza del piano di rientro, con facoltà - tra l'altro - di proporre alla Regione la sostituzione dei direttori generali delle aziende sanitarie locali ovvero delle aziende ospedaliere. Non avendo la Regione Molise realizzato gli obiettivi previsti dal Piano di rientro, il Presidente del Consiglio dei ministri, in base alle citate disposizioni legislative, nella riunione del 24 luglio 2009, ha deliberato la nomina del Presidente della Regione Molise pro tempore, quale commissario ad acta per la realizzazione del vigente piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario, della Regione stessa. In questo contesto si inserisce la legge della Regione Molise in epigrafe indicata, ove è prevista l'adozione di una serie di misure di natura programmatica, economica, finanziaria e patrimoniale al fine di individuare gli obiettivi da assegnare al S.S. regionale, le fonti di finanziamento della A.S.R., le modalità di ripartizione di tali risorse, il controllo sulla gestione della A.S.R. per assicurare efficacia ed efficienza nella acquisizione e nella gestione delle risorse. Tale legge, nel titolo VII, rubricato «Controllo regionale», contiene gli artt. 31, 32 e 33 i quali attribuiscono alla Giunta regionale rispettivamente il «Controllo regionale», il «Visto regionale di congruità» e «l'attività di controllo regionale in materia amministrativo-contabile».

Tuttavia, atteso l'intervenuto commissariamento della Regione Molise, le previsioni in essi contenute, secondo le quali è la Giunta regionale ad esercitare il controllo su tutti gli atti del Direttore generale ASREM (art. 31, comma, 2), prevedendo, tra l'altro, che gli atti adottati dalla Giunta nell'esercizio delle sue funzioni di vigilanza non siano soggetti a controllo (art. 31, comma 3,) e che la Giunta possa deliberare la risoluzione del contratto con il Direttore generale e la sua contestuale sostituzione, qualora questi non provveda nei termini all'adozione del bilancio e/o alla proposta per la copertura della perdita d'esercizio (art. 31, comma 8, lett. c), sono costituzionalmente illegittimi.

L'art. 31, comma 2 infatti tende a realizzare una funzione di controllo sugli atti del Direttore generale, in punto di bilancio, riequilibrio della situazione economica e gestione delle risorse, nell'ottica dunque della attuazione del piano di rientro del disavanzo sanitario, destinata a realizzarsi solo attraverso l'opera degli organi ordinari della regione, senza alcun riferimento alle competenze e funzioni del commissario, in assenza del necessario raccordo istituzionale imposto dal principio di leale collaborazione, così ponendosi in contrasto con l'art. 120, comma secondo della Costituzione.

Alla stessa censura si presta il successivo comma 3 del medesimo art. 31, posto che la previsione della assenza di controllo sugli atti adottati dalla giunta regionale ai sensi del precedente 2 si traduce ancora una volta in una violazione del principio di leale collaborazione, esautorando di fatto il commissario ad acta di una ampia sfera di poteri, primo fra tutti il controllo sugli atti del Direttore generale, con implicito disconoscimento dello stesso potere sostitutivo.

Il comma VIII dell'art. 31 viola l'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159/07, normativa statale di riferimento, che attribuisce al Commissario ad acta la facoltà, nell'esercizio dei suoi poteri, di disporre la sospensione dalle funzioni dei Direttori generali, con menomazione delle attribuzioni del Commissario ad acta ex art. 120, secondo comma, Cost. La norma in esame infatti si traduce «nella negazione della facoltà, spettante al commissario ad acta, di proporre alla regione la sostituzione del Direttore generale, ed in definitiva nel disconoscimento del potere di sostituzione degli organi regionali, potere invece attribuito al commissario ad acta dall'art. 4 comma 2, d.l. n. 159/07, in vista della tutela di interessi essenziali unitariamente facenti capo allo Stato ed esercitati dal Governo con la nomina del predetto Commissario», (così Corte cost. n. 2/2010).

La Corte costituzionale nella stessa sentenza n. 2 del 2010 ha altresì affermato che «In forza di quanto disposto dall'art. 4, comma 2 d.l. n. 159/07, rientra tra le facoltà del commissario ad acta, dopo la modifica apportata al testo di tale norma dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154 (Disposizioni urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di regolazioni contabili con le autonomie locali), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 dicembre 2008, n. 189, il potere non già soltanto di proporre alla Regione «la sostituzione dei direttori generali delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere», bensì quello di «motivatamente disporre» la «sospensione dalle funzioni» dei direttori generali, facoltà che implica, evidentemente, anche quella della loro sostituzione, trattandosi di assicurare, con tale misura, la continuità nello svolgimento di incarichi che - per il loro carattere apicale - non tollerano alcuna vacatio. Ricorre, dunque, anche in questo caso la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost., in quanto la disciplina recata dalle norme impugnate integra una menomazione delle attribuzioni del commissario ad acta», (nella ipotesi di cui alla sentenza n. 2/2010, alla luce di tale principio la Consulta ha ritenuto illegittima la proroga automatica dei direttori generali delle aziende sanitarie locali disposta dalla legge regionale del Lazio n. 14 del 2008).

L'art. 32 prevede che gli atti del direttore generale dell'A.S. R., adottati in punto di bilanci e di riequilibrio della situazione economica, siano soggetti al solo visto di congruità della Giunta regionale. Trattasi di atti di natura economico/finanziaria e di programmazione, evidentemente diretti ad inserirsi nell'ambito di una politica regionale di ripianamento dei disavanzi, ai quali è completamente estranea la previsione della partecipazione del commissario ad acta, essendo lasciati alla integrale realizzazione degli organi ordinari della regione. La disposizione viola per tale via l'art. 120 della costituzione ed il principio di leale collaborazione con il commissario ad acta.

L'art. 33 infine riserva alla regione l'attività di controllo e vigilanza sugli atti di programmazione dell'A.S.R., sia sotto il profilo economico di bilancio, sia sotto qucllo gcstionale di analisi e verifica dei risultati raggiunti. Anche questa disposizione si profila incostituzionale, per violazione dell'art. 120 della Costituzione, nel rilievo che non è previsto alcun riferimento alle competenze e alle funzioni del commissario ad acta.

Alla luce delle osservazioni svolte appare chiaro come le norme in esame siano tutte in contrasto con l'art. 120 della Cost., poichè le funzioni attribuite al commissario ad acta, con la delibera governativa del 24 luglio 2009, «sono state sostanzialmente limitate se non addirittura svuotate, essendosi attribuito solo ad organi ordinari della regione il potere di controllo sulla effettiva gestione economica e di programmazione della regione, con la conseguente esautorazione dei poteri del commissario ad acta, impossibilitato a svolgere appieno le sue funzioni di organo straordinario dello Stato ex art. 120 Cost» (così, Corte cost. n. 2/2010), in violazione altresì del principio, enunciato nella medesima sentenza dalla Consulta, per cui «la scelta di riservare esclusivamente agli organi ordinari della Regione la modifica delle disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili, pur quando esse presentino profili di interferenza con l'attuazione del piano di rientro dai disavanzo sanitario, si risolve in un obiettivo di svuotamento dei poteri dei Commissario ad acta, e dunque in una violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. ».