Fatto e motivi

(Ricorso 20 settembre 2011)

Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore dott. Renzo Tondo, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 1533 del 5 agosto 2011 (doc. 1), rappresentata e difesa - come da procura a margine del presente atto - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto in Roma presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione, in Piazza Colonna, 355;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'articolo 17, comma 1, lett. d), e comma 6, e dell'art. 20, commi 4 e 5, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 164 del 16 luglio 2011;

Per violazione:

degli articoli 116, 117, 118 e 119 della Costituzione;

dell'art. 5, n. 16, e degli artt. 48 e 49 dello Statuto speciale adottato con 1. cost. n. 1 del 1963;

del principio di leale collaborazione, per i profili e nei modi di seguito illustrati.

Fatto e diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, lett. d), e comma 6.

Il primo comma dell'articolo 17 del decreto-legge n. 98 del 2011 ridetermina per gli anni 2013-2014 il livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale a cui concorre lo Stato, e stabilisce che con specifica intesa fra lo Stato e le Regioni, entro il 30 aprile 2012 siano indicate le modalità per assicurare il rispetto del livello complessivo del finanziamento così determinato. Per il caso in cui l'intesa non sia tempestivamente raggiunta, il comma prevede la introduzione di una serie di misure, al fine di assicurare che per gli stessi anni 2013 e 2014 le Regioni rispettino l'equilibrio di bilancio sanitario.

Fra queste, viene in particolare in considerazione, ai fini della presente controversia, quella di cui alla lettera d) del comma 1, la quale affida ad un regolamento di delegificazione il compito di introdurre - dal 2014 - «misure di compartecipazione sull'assistenza farmaceutica e sulle altre prestazioni erogate dal servizio sanitario nazionale [...] aggiuntive rispetto a quelle eventualmente già disposte dalle regioni»; alle Regioni la lettera d) riconosce la possibilità di «adottare provvedimenti di riduzione delle predette misure di compartecipazione, purchè assicurino comunque, con misure alternative, l'equilibrio economico finanziario», che deve essere previamente certificato «da parte del Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza e dal Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti di cui agli articoli 9 e 12 dell'Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005».

Il comma 6 del medesimo art. 17, nel primo periodo, modifica per l'anno 2011 il livello del finanziamento del servizio sanitario nazionale a cui concorre ordinariamente lo Stato; nel secondo periodo, invece, pone norme sulla partecipazione dei pazienti al finanziamento della spesa sanitaria, stabilendo testualmente che «a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto si applicano le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 796, lettere p) e p-bis), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e cessano di avere effetto le disposizioni di cui all'articolo 61, comma 19, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133».

Per effetto di tali rinvii, ai sensi della lettera p), «per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale» si introduce il pagamento da parte degli assistiti «di una quota fissa sulla ricetta pari a 10 euro», mentre «per le prestazioni erogate in regime di pronto soccorso ospedaliero non seguite da ricovero, la cui condizione è stata codificata come codice bianco [...] gli assistiti non esenti sono tenuti al pagamento di una quota fissa pari a 25 euro» (facendo «salve le disposizioni eventualmente assunte dalle regioni che, per l'accesso al pronto soccorso ospedaliero, pongono a carico degli assistiti oneri più elevati»).

La successiva lettera p-bis) aggiunge che per le prestazioni di assistenza specialistica di cui alla predetta lettera p), le Regioni possono sostituire la quota fissa sulla ricetta pari a 10 euro adottando altre misure di partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie (tuttavia previa positiva certificazione del loro effetto di equivalenza economica da parte del Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti di cui all'articolo 12 dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005) ovvero stipulare con il Ministero della salute e il Ministero dell'economia e delle finanze un accordo per la definizione di altre, equivalenti, misure di partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie. Il secondo periodo del comma 6 esplicita poi che per gli anni 2009, 2010 e 2011, cessa di avere efficacia la disposizione del decreto-legge n. 112 del 2008, che aveva abilito quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale , di cui all'articolo 1, comma 796, lettera p), primo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

Entrambe le disposizioni statali qui impugnate (il comma 1, lettera d), mediante rinvio ad un regolamento di delegificazione; il comma 6 in via diretta), impongono dunque ticket in materia sanitaria; entrambe, se possono in linea di principio avere una ragione per le Regioni ordinarie (sent. n. 203/2008), non hanno invece ragione e giustificazione costituzionale per la ricorrente Regione autonoma, che non partecipa alla ripartizione del Fondo sanitario nazionale, e sono dunque illegittime in quanto impongono alla Regione Friuli-Venezia Giulia un vincolo non dovuto.

Al riguardo, si deve rammentare che «a decorrere dal 1997 sono soppresse le quote del Fondo sanitario nazionale a carico del bilancio dello Stato a favore della regione Friuli-Venezia Giulia che provvede al finanziamento dell'assistenza sanitaria con i proventi dei contributi sanitari e con risorse del proprio bilancio» (art. 1, comma 144, legge n. 662/1996).

La circostanza che la Regione provveda autonomamente ed integralmente al finanziamento della sanità locale, esclude che lo Stato abbia titolo per stabilire misure di contenimento della spesa sanitaria: tali misure si traducono nella pura e semplice lesione dell'autonomia finanziaria della Regione, nell'aspetto della disponibilità delle spese, quale risultante sia dall'articolo 48 dello Statuto speciale, sia dall'articolo 119, commi 1, 2, e 4, Cost., applicabile alla Regione per effetto dell'articolo 10, l. cost. n. 3/2001, nella parte in cui assicuri ad essa una maggiore autonomia.

Per il profilo qui considerato, la posizione della Regione Friuli-Venezia Giulia è in tutto analoga a quella delle Province autonome di Trento e di Bolzano: anch'esse finanziano autonomamente il servizio sanitario locale, per effetto dell'art. 34, comma 3, legge 23 dicembre 1994, n. 724, confermato dall'art. 1, comma 143, legge 23 dicembre 1996, n. 662. Da tale autonomia di finanziamento, codesta ecc.ma Corte costituzionale, con la sent. n. 341/2009, ha tratto la conseguenza che «dal momento che lo Stato non concorre al finanziamento del servizio sanitario provinciale, nè quindi contribuisce a cofinanziare una eventuale abolizione o riduzione del ticket in favore degli utenti dello stesso, esso neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalità di contenimento di una spesa sanitaria che è interamente sostenuta dalla Provincia autonoma»: la ratio della decisione è dunque pienamente applicabile nella presente controversia.

Sono dunque violati l'art. 117, comma terzo, Cost., in quanto sono superati i poteri legislativi statali di coordinamento della finanza pubblica, nonchè gli articoli 48 dello Statuto di autonomia e 119, primo comma, Cost., per violazione dell'autonomia finanziaria.

Con riferimento specifico all'articolo 17, comma 1, lettera d), la regione denuncia, in via subordinata, una ulteriore causa di incostituzionalità.

Anche se si ammettesse che lo Stato possa imporre misure di contenimento della spesa sanitaria attraverso la compartecipazione dei cittadini al costo dei servizi, ciò dovrebbe avvenire in via legislativa e non regolamentare. Tali misure sarebbero espressione di principi fondamentali nelle materie del coordinamento della finanza pubblica (articolo 48 Statuto e articolo 117, comma 3, Cost.), e della tutela della salute (articolo 5, n. 16, Statuto, e articolo 117, comma 3, Cost., applicabile alla Regione se ritenuto espressivo di maggiore autonomia). Ma «la sussistenza di un ambito materiale di competenza concorrente comporta che non è consentita, ai sensi del sesto comma dell'art. 117 della Costituzione che attua il principio di separazione delle competenze, l'emanazione di atti regolamentari» (sent. n. 200/2009), e che prescrizioni contenute in un regolamento «non possono essere considerate espressione di principi fondamentali [...], per la inidoneità della fonte regolamentare a fissare detti principi» (sent. n. 92/2011).

Oltretutto, l'articolo 17, comma 1, lettera d), non prevede alcun coinvolgimento delle Regioni, con violazione anche del principio costituzionale di leale collaborazione.

2) Illegittimità costituzionale dell'art. 20, commi 4 e 5.

Il comma 4 dell'articolo 20, oggetto della presente censura insieme al successivo comma 5, dispone che «fino alla entrata in vigore di un nuovo patto di stabilità interno fondato, nel rispetto dei principi del federalismo fiscale di cui all'articolo 17, comma 1, lettera c), della legge 5 maggio 2009, n. 42, sui saldi, sulla virtuosità degli enti e sulla riferibilità delle regole a criteri europei con riferimento all'individuazione delle entrate e delle spese valide per il patto, fermo restando quanto previsto dal comma 3, ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica le misure previste per l'anno 2013 dall'articolo 14, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, si intendono estese anche agli anni 2014 e successivi».

Per la migliore comprensione della disposizione occorre ricordare che il richiamato articolo 14 del decreto-legge n. 78 del 2010 ha disposto - per quanto riguarda le Regioni speciali - che «ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica» esse «concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2011-2013» per 500 milioni di euro per l'anno 2011 e 1.000 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012, «in termini di fabbisogno e indebitamento netto» (comma 1, lettera b). Successivamente, la Tabella 1, allegata alla legge 13 dicembre 2010, n. 220 (legge di stabilità 2011: v. l'art. 1, comma 131) ha precisato che il concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica consiste nella riduzione delle spese, e ha ripartito tra le autonomie speciali l'obiettivo complessivo: la Regione Friuli-Venezia Giulia è chiamata a concorrere per 77.216.900 euro nel 2011, e per 154.433.800 euro in ciascuno degli anni 2012 e 2013.

Per effetto del comma 4 dell'articolo 20, qui impugnato, le misure di contenimento finanziario - temporalmente limitate - previste dal decreto-legge del 2010 assumono carattere stabile e continuativo, essendone stabilita la efficacia per gli anni «2014 e successivi».

A sua volta, il comma 5 dell'articolo 20 del decreto-legge n. 98 (anch'esso oggetto di censura) dispone che «ai medesimi fini di cui al comma 4, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, per gli anni 2013 e successivi concorrono con le seguenti ulteriori misure in termini di fabbisogno e di indebitamento netto: a) le regioni a statuto ordinario per 800 milioni di euro per l'anno 2013 e per 1.600 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014; b) le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano per 1.000 milioni di euro per l'anno 2013 e per 2.000 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014; c) le province per 400 milioni di euro per l'anno 2013 e per 800 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014; d) i comuni per 1.000 milioni di euro per l'anno 2013 e 2.000 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014».

La ricorrente Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che le nuove restrizioni introdotte dal decreto-legge n. 98 - ai commi 4 e 5, nelle parti ad essa riferibili -ledano la autonomia finanziaria ad essa assicurata dagli articoli 48 Statuto 119, commi 1, 2, e 4, Cost.; ritiene inoltre che le restrizioni ledano l'articolo 116, comma 1, Cost., e l'articolo 49 Statuto.

Per meglio inquadrare le questioni di costituzionalità, occorre precisare che le misure indicate si aggiungono non solo a quelle previste dal d.l. n. 78/2010, ma anche a quelle disposte dall'articolo 1, comma 156, primo periodo, della legge n. 220/2010, a mente del quale «la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia garantisce un effetto positivo sull'indebitamento netto, ulteriore rispetto a quello previsto dalla legislazione vigente, ivi comprese le disposizioni introdotte dal decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, di 150 milioni di euro nel 2011, di 200 milioni di euro nel 2012, di 250 milioni di euro nel 2013, di 300 milioni di euro nel 2014, di 350 milioni di euro nel 2015, di 340 milioni di euro nel 2016, di 350 milioni di euro annui dal 2017 al 2030 e di 370 milioni di euro annui a decorrere dal 2031». Assumendo che la ripartizione tra le Regioni a statuto speciale delle misure introdotte con il d.l. n. 98/2011 segua gli stessi criteri utilizzati per le norme precedenti di analogo contenuto, per effetto di tale cumulo il peso a carico della Regione Friuli-Venezia Giulia ammonterebbe a circa 558 milioni di euro nel 2013 e 762 milioni di euro dal 2014. Tali somme sono poi destinate ad aumentare, si nota qui incidentalmente, per effetto dell'articolo 1, comma 8, d.l. 13 agosto 2011, n. 138 (l'articolo 1 è intitolato «Disposizioni per la riduzione della spesa pubblica», ed anticipa i tagli al 2012, incrementandoli).

La Regione è consapevole che la autonomia finanziaria intesa come disponibilità di risorse sufficienti ad esercitare le proprie attribuzioni costituzionali, e come effettiva capacità di spesa, va valutata nel complesso, e che «contenimenti» transitori delle spese non sono necessariamente incostituzionali (secondo quanto risulta ad esempio, in ordine ai vincoli derivanti dal patto di stabilità, dalla sent. n. 284/2009). Tuttavia, se non si vuole privare l'articolo 119 Cost. e, per il Friuli-Venezia Giulia, l'articolo 48 Statuto, della capacità di fungere da parametri di costituzionalità, occorre riconoscere che singoli provvedimenti normativi (gli unici contro i quali - ex articolo 127 Cost. - la Regione può reagire, ed entro termini tassativi) possano essere sindacati e, se del caso, censurati, anche alla luce di altri singoli provvedimenti, l'insieme dei quali si dimostra lesivo dell'autonomia finanziaria regionale.

Nel caso, la Regione si trova nella condizione di affermare che la trasformazione delle misure di contenimento del 2010 da transitorie a definitive, in una con le riduzioni della legge n. 220/2010, determinano la incostituzionalità dell'articolo 20, commi 4 e 5, del decreto-legge n. 98, in quanto impongono riduzioni consistenti alla spesa, tali da pregiudicare l'assolvimento delle funzioni pubbliche ad essa attribuite, in violazione degli articoli 119 Cost. e 48 Statuto, la cui portata si precisa anche attraverso la considerazione sistematica di tutte le norme costituzionali e statutarie rilevanti ai fini dell'autonomia finanziaria. In questo senso, la lesione di altri parametri - che subito si illustra - concorre a dimostrare anche la violazione degli articolo 119 Cost. e 48 Statuto.

Violato è in primo luogo l'articolo 116, comma 1, Cost., il quale riconosce alle Regioni speciali forme e condizioni particolari di autonomia, che non possono non riguardare - data la formulazione della disposizione - anche la autonomia finanziaria (sent. n. 82/2007).

I commi censurati dell'articolo 20 ledono la disposizione in quanto riservano alle Regioni speciali - e, per quanto interessa qui, alla Regione Friuli - Venezia Giulia - un trattamento deteriore rispetto a quanto vale per le Regioni ordinarie. Come si è esposto, l'insieme di queste concorre al risanamento per 800 milioni di euro per l'anno 2013 e per 1.600 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014, mentre le sole Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano concorrono per 1.000 milioni di euro per l'anno 2013 e per 2.000 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014.

L'irragionevolezza del trattamento deteriore si apprezza considerando che queste differenziazioni operano in un contesto normativo stabile, quanto alle funzioni, per le Regioni ordinarie, mentre è aumentato il concorso specifico della Regione Friuli-Venezia Giulia al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà e all'assolvimento degli obblighi derivanti dall'ordinamento europeo e dal patto di stabilità interno. Si rammenta qui il comma 152 dell'articolo 1 della legge di stabilità per il 2011 (legge n. 220/2010), secondo cui «nel rispetto dei principi indicati nella legge 5 maggio 2009, n. 42, a decorrere dall'anno 2011, la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia contribuisce all'attuazione del federalismo fiscale, nella misura di 370 milioni di euro annui, mediante: a) il pagamento di una somma in favore dello Stato; b) ovvero la rinuncia alle assegnazioni statali derivanti dalle leggi di settore, individuate nell'ambito del tavolo di confronto di cui all'articolo 27, comma 7, della citata legge n. 42 del 2009; c) ovvero l'attribuzione di funzioni amministrative attualmente esercitate dallo Stato, individuate mediante accordo tra il Governo e la regione, con oneri a carico della regione. Con le modalità previste dagli articoli 10 e 65 dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia, di cui alla legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, lo Stato e la regione definiscono le funzioni da attribuire».

Il trattamento gravoso riservato alle autonomie speciali, e tra esse alla ricorrente Regione, non può essere giustificato sulla base della considerazione della relativa maggiore ampiezza - rispetto alle Regioni ordinarie - delle risorse ad esse riservate. Tale maggiore ampiezza infatti è il frutto delle valutazioni dell'ordinamento costituzionale dello Stato, e non può essere alterata se non seguendo le vie costituzionalmente prescritte: le quali, del resto, esistono, come tra breve verrà illustrato.

L'articolo 49 Statuto garantisce alla Regione certezza di entrate, finalizzate ad assicurarle la possibilità di esercizio delle proprie funzioni. Le disposizioni censurate ledono - in via indiretta ma sicura - anche tale parametro: non ha senso logico che vi sia per la Regione garanzia costituzionale di determinate entrate (una garanzia che la ricorrente Regione ha potuto far valere con successo, ad esempio, nella controversia definita con la sent. n. 74/2009), se poi fosse consentito allo Stato di imporre con legge ordinaria massicce riduzioni della spesa, alla quale le entrate garantite sono finalizzate!

Di fronte a tali sostanziali violazioni dei parametri costituzionali, non varrebbe certo obiettare che tutte le autonomie territoriali - Regioni speciali comprese - sono soggette ai principi di coordinamento della finanza pubblica, inevitabilmente fissati a livello nazionale, anche in adempimento di obblighi europei (sent. n. 82/2007); che la attribuzione di quote fisse di tributi erariali può condurre ad un incremento delle risorse regionali, in funzione di manovre tributarie statali, senza che vi sia necessità - da parte della Regione - di nuove risorse per nuove funzioni, o per un migliore assolvimento di compiti precedenti (ma le entrate potrebbero anche diminuire, per l'andamento negativo del ciclo economico...); che lo stesso articolo 49 Statuto, nel momento in cui riconosce alla Regione autonomia finanziaria, aggiunge subito che essa si svolge (si deve svolgere) «in armonia con i principi della solidarietà nazionale».

Infatti, la considerazione di tali valori deve essa stessa manifestarsi mediante strumenti costituzionalmente ammissibili nell'ordinamento.

Così, anzitutto, le stesse norme di attuazione statutaria - radicate direttamente nel principio di solidarietà nazionale (sent. n. 75/1967) - consentono di eccettuare dalla attribuzione alla Regione le nuove entrate tributarie statali il cui gettito sia destinato con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative dello Stato, specificate nelle leggi medesime (v. l'articolo 4 d.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114). Ma la legittimità costituzionale della riserva è subordinata alla presenza di una apposita clausola di destinazione, che vale, come si legge nella sent. n. 61/1987, «a rendere possibile il controllo politico sull'esatto e corretto esercizio della deroga» al sistema normale di finanziamento: norma funzionale, quindi, al principio di responsabilità.

Le stesse disposizioni statutarie sulla autonomia finanziaria (articolo 49 compreso) possono sempre essere modificate (come varie volte è già accaduto) senza ricorrere alla revisione con legge costituzionale, purchè vi sia il coinvolgimento della Regione (articolo 63, comma 5, Statuto).

In termini generali, poi, i rapporti finanziari Stato-Regione sono ispirati al principio della determinazione consensuale. L'«obbligo generale di partecipazione di tutte le Regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, all'azione di risanamento della finanza pubblica» - puntualizza la Corte con la sent. n. 82/2007 - «deve essere contemperato e coordinato con la speciale autonomia in materia finanziaria di cui godono le predette Regioni, in forza dei loro statuti. In tale prospettiva, come questa Corte ha avuto occasione di affermare, la previsione normativa del metodo dell'accordo tra le Regioni a statuto speciale e il Ministero dell'economia e delle finanze, per la determinazione delle spese correnti e in conto capitale, nonchè dei relativi pagamenti, deve considerarsi un'espressione della descritta autonomia finanziaria e del contemperamento di tale principio con quello del rispetto dei limiti alla spesa imposti dal cosiddetto "patto di stabilità" (sentenza n. 353 del 2004)».

Questo principio, sul piano della legislazione ordinaria, ha trovato fino ad ora varie concretizzazioni. E' sufficiente richiamare qui, per la sua portata sistematica, l'articolo 27, legge n. 42/2009, che rimette alle norme di attuazione statutaria la attuazione dei principi del c.d. federalismo fiscale (tra i quali vi è il rispetto del patto di stabilità e dei vincoli finanziari europei), tenendo «conto della dimensione della finanza delle [...] regioni e province autonome rispetto alla finanza pubblica complessiva, delle funzioni da esse effettivamente esercitate e dei relativi oneri...». Le stesse misure particolari dei ricordati commi 152 e 156 dell'articolo 1, legge n. 220/2010, specificamente concernenti l'apporto della Regione Friuli-Venezia Giulia al risanamento delle finanze pubbliche, sono state oggetto di confronto e discussione tra Governo e Regione.

Con il principio costituzionale di collaborazione si pongono in contrasto le disposizioni impugnate.

Sembra alla Regione opportuno sottolineare che dall'annullamento dei commi 4 e 5 dell'articolo 20, d.l. n. 98/2010 non deriva alcun necessario pregiudizio alla «unità economica della Repubblica», nè ai principi di solidarietà nazionale, nè agli obiettivi di risanamento finanziario. Lo Stato - come si è appena indicato - continua infatti ad avere tutti gli strumenti per perseguire tali obiettivi, nel rispetto dell'autonomia Regionale, secondo quanto sopra esposto.