Fatto e diritto

(Ricorso 7 giugno 2013)

Ricorso nell'interesse del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore (cod. fiscale della Presidenza del Consiglio dei ministri 80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, cod. fiscale 80224030587, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato, numero fax 06.96.51.40.00, indirizzo PEC ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it;

Nei confronti della Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore;

Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1, 2 e 3, della legge Regionale Calabria 29 marzo 2013, n. 12, recante «Provvedimenti per garantire la piena funzionalità del Servizio Sanitario regionale», pubblicata sul B.U.R. Calabria n. 7 del 5 aprile 2013, in virtù della deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 24 maggio 2013.

La Regione Calabria ha emanato la Legge Regionale indicata in epigrafe, le cui disposizioni non risultano in linea con i principi costituzionali che presiedono al riparto delle competenze legislative ed amministrative tra Stato e Regioni; per tale motivo il Consiglio dei Ministri ha ritenuto di doverle impugnare, ed a tanto in effetti si provvede mediante il presente ricorso.

1. Premessa.

1.1 La Regione Calabria, per la quale si è verificata una situazione di disavanzi nel settore sanitario tali da generare uno squilibrio economico-finanziario tale da compromettere l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, ha stipulato in data 17 dicembre 2009 - ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della Legge n. 311/2004 (Legge Finanziaria per il 2005) - un accordo con il Ministro della Salute ed il Ministro dell'economia e delle finanze. Tale accordo è comprensivo del Piano di rientro dal disavanzo sanitario, che ha individuato gli interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza.

La Regione Calabria non ha tuttavia realizzato gli obiettivi previsti dal suddetto Piano di rientro, nei tempi e nelle dimensioni previste dal predetto articolo 1, comma 180, della legge n. 311/2004, nonchè dalla successiva intesa Stato - Regioni in data 23 marzo 2005, nonchè ancora dai successivi interventi legislativi nazionali intervenuti in subiecta materia. Essa è stata pertanto commissariata, ai sensi dell'articolo 4 del d.l. n. 159/2007 (convertito con legge n. 222/2007), in attuazione dell'articolo 120 Cost. e con le modalità previste dall'articolo 8 della legge n. 131/2003.

Infatti, nella seduta del 30 luglio 2010, il Consiglio dei Ministri ha deliberato la nomina del Commissario ad acta per la realizzazione del Piano di rientro, individuando lo stesso nel Presidente della Regione pro tempore.

Successivamente i competenti Tavoli di monitoraggio (il Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali, ed il Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza), nella riunione del 7 novembre 2012, rilevando le numerose criticità in essere ed al fine di consolidare e rendere effettivamente strutturali gli interventi previsti nel Piano di rientro la cui realizzazione stava avvenendo con consistenti ritardi, hanno richiesto alla struttura commissariale di redigere ed adottare il Programma operativo per gli anni 2013-2015 per la prosecuzione del Piano di rientro medesimo.

Tale Programma operativo non è tuttavia ancora stato trasmesso dalla Regione.

1.2 Entro tale quadro normativo ed amministrativo, occorre dipoi segnalare quanto ancora segue:

il Piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione Calabria di cui all'accordo del 17 dicembre 2009, prevede tra l'altro, al punto 13-1, la riduzione della spesa del personale, anche mediante una gestione mirata del turn over;

la Regione Calabria, a seguito di verifiche successive, è stata sottoposta al blocco automatico del turn over del personale del Servizio Sanitario regionale fino al 31 dicembre 2014;

il Commissario ad acta ha manifestato la volontà di avvalersi della deroga al suddetto blocco automatico del turn over del personale, nella misura del 15%, secondo quanto previsto dall'articolo 4-bis del d.l. n. 158/2012 (convertito con legge n. 189/2012); in relazione a tale ultima richiesta, tuttavia, la Regione non ha ancora provveduto a predisporre la occorrente relazione esplicativa, nella quale sia documentata la necessità, nei limiti previsti dalla vigente legislazione, di assumere personale limitatamente al ruolo sanitario, onde garantire i livelli essenziali di assistenza. 1.3 Tanto necessariamente premesso, si constata che l'articolo 1, commi 1, 2 e 3, della l.r. Calabria n. 12/2013, dispone come segue:

«1. Al fine di garantire nel Servizio sanitario regionale i livelli essenziali di assistenza, per i soggetti in possesso dei titoli di cui alla legge 27 dicembre 2006, n. 296 e alla legge 24 dicembre 2007, n. 244, che abbiano presentato domanda entro il 31 dicembre 2008, le Aziende sanitarie e ospedaliere della Regione Calabria procedono alla stabilizzazione attraverso prove selettive.

2. Alle prove selettive possono accedere altresì i soggetti in possesso dei titoli di cui al comma 1 del presente articolo, che abbiano visto riconoscere la subordinazione dal giudice o da ispezioni previdenziali.

3. I benefici di cui al comma 1 del presente articolo si applicano anche in favore di quanti abbiano stipulato contratti anteriormente alla data del 1° gennaio 2007 o che in base all'articolo 1 comma 558 della legge n. 296/06, abbiano maturato un esperienza triennale nel quinquennio precedente e a quanti siano stati in servizio alla data del 31 dicembre 2008».

Le trascritte disposizioni presentano i seguenti profili di illegittimità costituzionale.

2. Contrasto con l'articolo 117, terzo comma, e con l'articolo 120, Cost.

2.1 Le disposizioni regionali quivi impugnate prevedono, in sostanza, una trasformazione di rapporti di lavoro di ruolo a tempo determinato, in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, seppure al ricorrere di determinate condizioni: ciò avviene in costanza del richiamato Piano di rientro dal disavanzo sanitario, e quindi in violazione - anzitutto - dell'articolo 117, terzo comma, e dell'articolo 120, Cost.

Le disposizioni in parola interferiscono, all'evidenza, con l'attuazione del suddetto Piano di rientro dal disavanzo sanitario, con specifico riguardo al settore della gestione del personale sanitario, anzitutto menomando le attribuzioni ed il mandato del Commissario ad acta governativo, il quale tra l'altro - a mente del punto 3, lett. a), del mandato di cui alla deliberazione del Consiglio dei Ministri - è chiamato a provvedere alla razionalizzazione ed al contenimento della spesa per il personale.

L'intervento lede dunque le competenze del Commissario ad acta, che - si ricorda - è organo straordinario del Governo nazionale, ed è titolare di poteri ed esercita funzioni attribuitegli, mediante la legge ordinaria ed i provvedimenti attuativi, dalla Costituzione: segnatamente dal potere sostitutivo già esercitato dal Governo, ex articolo 120 Cost., con il disposto commissariamento della Regione Calabria nel settore sanitario.

E d'altra parte le anzidette disposizioni regionali violano direttamente i vincoli posti dallo stesso Piano di rientro dal disavanzo sanitario, in base al quale -come già evidenziato - è stato determinato il blocco automatico del turn over del personale del Servizio Sanitario regionale fino al 31 dicembre 2014.

In sostanza, quindi, le previsioni regionali quivi impugnate pregiudicano fortemente l'attuazione del richiamato Piano di rientro dal disavanzo sanitario calabrese, non rispettandone i vincoli: così ledendo il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica, discendente dai commi 80 e 95 dell'articolo 2 della legge n. 191/2009 (Legge Finanziaria per il 2010), secondo i quali, in costanza di Piano di rientro dal disavanzo sanitario, è preclusa alla regione sottopostavi l'adozione di nuovi provvedimenti che ne siano di ostacolo all'attuazione.

E' dunque in questa ottica che il provvedimento normativo all'esame incide indebitamente sulla competenza legislativa di cui all'articolo 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui assegna allo Stato il compito di fissare i principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica.

E' appena il caso di segnalare che codesta Corte ha recentissimamente affermato la incostituzionalità di analoghe previsioni normative regionali, segnatamente quelle di cui alla l.r. Campania n. 19/2012, ritenendole per un verso interferenti con le funzioni e le attività del Commissario ad acta ivi nominato (e quindi appunto in violazione dell'articolo 120 Cost.), ed inoltre - in quanto foriere di spese ulteriori rispetto a quelle già stanziate al riguardo - in contrasto anche con il principio fondamentale di contenimento della spesa pubblica sanitaria, espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica, e pertanto violative dell'articolo 117, terzo comma, Cost. (sentenza n. 79 in data 3 maggio 2013).

2.2 Per altro verso, altro profilo di contrasto delle norme regionali de quibus con l'articolo 117, terzo comma, Cost., si ravvisa in relazione a quanto previsto (sempre quale principio di coordinamento della finanza pubblica) dall'articolo 1, comma 174, della legge n. 311/2004, il quale stabilisce il mantenimento del blocco automatico del turn over del personale del Servizio Sanitario regionale qualora, come nella specie, non venga raggiunto l'obiettivo del ripianamento del disavanzo sanitario regionale.

Al riguardo, giova rilevare che gli anzidetti Tavoli di monitoraggio sull'attuazione del Piano di rientro, nella riunione congiunta del 4 aprile 2012, avevano rilevato quanto segue:

«Il disavanzo non coperto relativo all'anno 2011, che ricomprende la rettifica della penitenziaria, tutti gli ammortamenti non sterilizzati e la perdita 2010 portata a nuovo, è pari a 35,488 mln di euro. Alla luce di quanto sopra riportato, essendo presente un disavanzo non coperto di 35,488 mln di euro, si sono realizzate le condizioni per l'applicazione degli automatismi fiscali previsti dalla legislazione vigente, vale a dire l'ulteriore incremento delle aliquote fiscali di IRAP e addizionale regionale all'IRPEF per l'anno d'imposta in corso, rispettivamente nelle misure di 0,15 e 0,30 punti, per l'applicazione del blocco automatico del turn over del personale del servizio sanitario regionale fino al 31 dicembre del secondo anno successivo a quello in corso e per l'applicazione del divieto di effettuare spese non obbligatorie per il medesimo periodo».

Nella successiva riunione congiunta dell'8 aprile 2013, è stato pure rimarcato dai medesimi tavoli di verifica che «in ragione dei disavanzi pregressi di 200,166 mln di euro che non hanno trovato adeguata copertura, per la Regione Calabria si sono realizzate le condizioni per l'applicazione degli automatismi fiscali previsti dalla legislazione vigente, vale a dire l'ulteriore incremento delle aliquote fiscali di IRAP e addizionale regionale all'IRPEF per l'anno d'imposta in corso, rispettivamente nelle misure di 0,15 e 0,30 punti, per l'applicazione del blocco automatico del turn over del personale del servizio sanitario regionale fino al 31 dicembre del secondo anno successivo a quello in corso e per l'applicazione del divieto di effettuare spese non obbligatorie per il medesimo periodo».

2.3 Le impugnate previsioni regionali - nella misura in cui, come visto, «aggirano» il disposto blocco del turn over del personale sanitario - risultano ancora in contrasto con l'ulteriore principio di coordinamento della finanza pubblica, rappresentato dall'articolo 4-bis del d.l. n. 158/2012 (convertito con legge n. 189/2012), il quale dispone nei seguenti termini:

«Nelle regioni sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, nelle quali sia scattato per l'anno 2012 il blocco automatico del turn-over ai sensi dell'articolo 1, comma 174, della medesima legge n. 311 del 2004, e successive modificazioni, ovvero sia comunque previsto per il medesimo anno il blocco del turn-over in attuazione del piano di rientro o dei programmi operativi di prosecuzione del piano, tale blocco può essere disapplicato, nel limite del 15 per cento e in correlazione alla necessità di garantire l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, qualora i competenti tavoli tecnici di verifica dell'attuazione dei piani accertino, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il raggiungimento, anche parziale, degli obiettivi previsti nei piani medesimi. La predetta disapplicazione è disposta con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute e con il Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport» (sottolineato nostro).

Le condizioni previste dalla trascritta norma statale, a prescindere dal fatto che il competente Commissario ad acta ha già richiesto di avvalersi della deroga ivi prevista, non si sono ancora verificate per la Regione Calabria.

Nè i tavoli tecnici deputati alla verifica dei piani di rientro hanno avuto la possibilità di effettuare l'accertamento del presupposto di legge, non essendo neppure stata presentata - come anticipato in premessa - la necessaria relazione esplicativa della Regione, nella quale deve essere debitamente documentata la necessità, nei limiti previsti dalla vigente legislazione, di assumere personale limitatamente al ruolo sanitario, onde garantire i livelli essenziali di assistenza.

Anche per tale profilo, dunque, in aggiunta a tutti quelli più sopra segnalati, le disposizioni impugnate contrastano con l'articolo 117, terzo comma, Cost., oltre che - per quanto evidenziato - con l'articolo 120 Cost.

3. - Contrasto con l'articolo 117, secondo comma, lett. l), Cost., nonchè con gli articoli 3 e 97 Cost.

Sotto un profilo più generale, l'articolo 1, commi 1, 2 e 3, della l.r. Calabria n. 12/2013, contrasta anche con l'articolo 117, secondo comma, lett. l), Cost., il quale riserva alla legislazione esclusiva statale la materia dell'ordinamento civile, e quindi i rapporti di diritto privato regolati dal codice civile e dalle altre leggi statali speciali, quali certamente sono quelli di impiego pubblico considerati dalla normativa regionale impugnata: nel senso che una normativa regionale che incida sulle modalità di proroga, prosecuzione o stabilizzazione di pregressi rapporti precari di impiego pubblico rientri appieno nell'ambito materiale di cui al ridetto articolo 117, secondo comma, lett. l), Cost., e quindi nella legislazione statale «esclusiva», cfr. sentenza n. 289 in data 19 dicembre 2012 di codesta Corte costituzionale.

Inoltre, le disposizioni regionali impugnate contrastano - palesemente - anche con l'articolo 35, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165/2001, di recente introdotto con l'articolo 1, comma 401, della legge n. 228/2012 (Legge di stabilità per il 2013), a mente del quale «le amministrazioni pubbliche, nel rispetto della programmazione triennale del fabbisogno, nonchè del limite massimo complessivo del 50 per cento delle risorse finanziarie disponibili ai sensi della normativa vigente in materia di assunzioni ovvero di contenimento della spesa di personale, secondo i rispettivi regimi limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica e, per le amministrazioni interessate, previo espletamento della procedura di cui al comma 4, possono avviare procedure di reclutamento mediante concorso pubblico: a) con riserva dei posti, nel limite massimo del 40 per cento di quelli banditi, a favore dei titolari di rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato che, alla data di pubblicazione dei bandi, hanno maturato almeno tre anni di servizio alle dipendenze dell'amministrazione che emana il bando; b) per titoli ed esami, finalizzati a valorizzare, con apposito punteggio, l'esperienza professionale maturata dal personale di cui alla lettera a) e di coloro che, alla data di emanazione del bando, hanno maturato almeno tre anni di contratto di collaborazione coordinata e continuativa nell'amministrazione che emana il bando»: previsione legislativa che costituisce plastica ed aggiornata espressione del principio della necessità del concorso pubblico per l'accesso al pubblico impiego, salva la possibilità - entro certi limiti predeterminati - di prevedere una riserva di posti a favore di soggetti già precariamente intranei alla Pubblica Amministrazione.

Le disposizioni regionali qui in questione sono pertanto, anche direttamente, contrastanti con gli articoli 3 e 97 Cost., e con l'imprescindibile principio del pubblico concorso per l'accesso al pubblico impiego da quelli discendente (cfr., per un caso del tutto simile, la sentenza n. 52 in data 18 febbraio 2011 di codesta Corte costituzionale): principio che non può concretamente dirsi rispettato dalla generica previsione delle «prove selettive» previste all'articolo 1 della l.r. n. 12/2013.