Fatto e diritto

(Ricorso 24 febbraio 2017)

Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia (cod. fisc. 80014930327; P. IVA 00526040324), in persona del presidente della regione pro tempore avv. Debora Serracchiani, autorizzata con deliberazione della giunta regionale n. 228 del 14 febbraio 2017 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale a margine del presente ricorso, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc. FLCGDM45C06L736E) del Foro di Padova, con studio in Padova, via San Gregorio Barbarigo, 4, telefono 049-660231, telefax 049-8776503, PEC giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it ed elettivamente domiciliata in Roma presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione, in Piazza Colonna n. 355;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 392, 394, 463, 466, 483, 519 e 528, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 297 del 21 dicembre 2016 - supplemento ordinario n. 57;

per violazione:

degli articoli 3, 25, 81, 97, 119, 120 e 136 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, dell'art. 5 della legge cost. n. 1 del 2012, dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, come modificato dalle legge n. 164 del 2016;

degli articoli 7, 25, 48, 49, 51, 63 e 65 dello Statuto speciale (legge cost. n. 1 del 1963);

del principio di ragionevolezza, del principio di leale collaborazione e del principio dell'accordo in materia di finanza regionale (articoli 63 e 65 dello statuto speciale, art. 27 della legge n. 42 del 2009);

delle norme di attuazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale), al decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114, concernente la finanza regionale); al decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale); al decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni).

Fatto e diritto

Premessa.

Il presente ricorso si riferisce ad alcune disposizioni della legge 11 dicembre 2016, n. 232, Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019. Precisamente, si tratta dell'art. 1, commi 392, 394, 463, 466, 483, 519 e 528.

La ricorrente Regione ritiene che tali commi presentino elementi costituzionalmente illegittimi e lesivi della propria autonomia e sfera finanziaria.

Non si ignora, naturalmente, l'esistenza dell'art. 1, comma 638, il quale prevede che «le disposizioni della presente legge si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3». Tale clausola, tuttavia, non è di per sè idonea a evitare che le disposizioni specificamente indirizzate alle autonomie speciali, e in particolar modo alla Regione Friuli-Venezia Giulia (nonchè aventi contenuto lesivo dell'autonomia stessa, come le norme impugnate), possono trovare comunque applicazione.

Trattandosi nel presente ricorso di questioni diverse, conviene esporre distintamente per ciascuna di esse gli elementi di fatto e di diritto che le caratterizzano, in relazione ai quali la ricorrente Regione chiede a codesta ecc.ma Corte costituzionale la dichiarazione di illegittimità costituzionale.

I. Illegittimità costituzionale del comma 466.

Premessa.

L'art. 1, comma 466, per una parte riproduce i contenuti dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, come modificato dall'art. 1, comma 1, della legge n. 164 del 2016; per altra parte, invece, detta norme limitative alla rilevanza del fondo pluriennale vincolato quando esso sia finanziato da fonti diverse rispetto alle entrate finali.

La Regione Friuli-Venezia Giulia ha già impugnato innanzi a codesta ecc.ma Corte l'art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016, ritenendolo lesivo e costituzionalmente illegittimo nelle parti in cui impedisce di considerare l'avanzo di amministrazione ai fini dell'equilibrio di bilancio e restringe la possibilità di prendere in considerazione il fondo pluriennale vincolato. Il ricorso è pendente ed è iscritto al n. 71 del 2016 R.R.

Il presente ricorso fa valere un duplice motivo di impugnazione. In primo luogo censura la riproduzione, a mezzo di una fonte priva di competenza, di norme riservate alla competenza della legge rinforzata dell'art. 81, comma sesto, Cost., e dell'art. 5 della legge n. 1 del 2012. Tale censura lamenta un vizio di incompetenza, e dunque prescinde dalla valutazione di tali norme nel loro contenuto. In secondo luogo, il ricorso censura anche i vizi di contenuto, e dunque il contrasto con parametri costituzionali sostanziali.

I.1. Illegittimità del comma 466, primo, secondo e quarto periodo, per incompetenza, con violazione dell'art. 81, comma sesto, Cost., e dell'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 2012.

Il comma 466, primo, secondo e quarto periodo, dell'art. 1 altro non fa che riprodurre quanto stabilisce l'art. 9 della legge rinforzata n. 243 del 2012, come novellato dalla legge (rinforzata) n. 164 del 2016.

In particolare, il primo periodo del comma 466 stabilisce che «a decorrere dall'anno 2017 gli enti di cui al comma 465 del presente articolo - cioè le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, le città metropolitane, le province e i comuni - devono conseguire il saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, ai sensi dell'art. 9, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 243». Il secondo periodo aggiunge che «ai sensi del comma 1-bis del medesimo art. 9, le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio».

Il quarto periodo stabilisce che, «a decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali».

La disposizione riproduce, nel contenuto precettivo ma per quanto riguarda il terzo e quarto periodo anche nel tenore letterale, quanto sancisce l'art. 9, commi 1 ed 1-bis e della legge n. 243 del 2012.

Sennonchè la competenza a dettare le regole conformative dell'obbligo del pareggio di bilancio che grava sugli enti territoriali e anche sulla Regione autonoma per effetto degli articoli 81 e 119 Cost. (e anche dall'art. 97 Cost.) è riservata, dall'art. 81, sesto comma, Cost., e dall'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 2012, ad una legge rinforzata, approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera.

Ne consegue che la comune legge ordinaria non può sostituirsi alla legge rinforzata con riguardo agli oggetti riservati alla seconda, pena la violazione della riserva.

L'identità tra i precetti contenuti nelle disposizioni qui impugnate con quelli dettati dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012 non esclude, quanto piuttosto conferma, la sussistenza dell'invasione di competenza.

E' infatti insegnamento consolidato di codesta ecc.ma Corte costituzionale che la violazione delle norme sulla competenza comporta invalidità delle norme che hanno invaso l'ambito riservato ad altra fonte, senza che la violazione sia esclusa dalla conformità o identità delle norme invasivi rispetto a quelle compenti.

In applicazione di questo principio codesta Corte costituzionale ha in numerose occasioni dichiarato illegittime disposizioni di leggi regionali riproduttive di norme statali, sul rilievo che in tale ipotesi si avrebbe - come accade nel presente caso - una «indebita novazione della fonte» (sent. n. 203 del 1987).

Così, ad esempio, la sentenza n. 98 del 2013, relativa alla illegittimità di una disposizione regionale riproduttiva di norma statale in materia di tutela della concorrenza, rileva che la norma locale, «oltre che pleonastica, si pone in contrasto con il principio ripetutamente affermato da questa Corte, secondo cui, in presenza di una materia attribuita alla competenza esclusiva dello Stato, alle Regioni è inibita la stessa riproduzione della norma statale (sentenze n. 18 del 2013, n. 271 del 2009, n. 153 e n. 29 del 2006)», e che «il criterio formale di esclusione della possibilità di novazione della fonte ad opera della Regione deriva ... direttamente dalla incompetenza della Regione a regolamentare una materia certamente ascrivibile alla tutela della concorrenza».

Analogamente, nella sentenza n. 31 del 2011, codesta Corte, dopo aver osservato che il problema non era quello di stabilire se la norma relativa al riconoscimento della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria al personale di polizia locale fosse o non fosse conforme a quella statale, ma, ancor prima, se fosse competente o meno a disporre il riconoscimento delle qualifiche di cui si tratta, ha ribadito che la sua giurisprudenza è «costante nell'affermare che "la novazione della fonte con intrusione negli ambiti di competenza esclusiva statale costituisce causa di illegittimità della norma" regionale».

In analogo ordine di idee del resto, con riferimento alla riproduzione di regolamenti comunitari da parte della legge nazionale l'illegittimità delle norme novative è stata riconosciuta sia dalla Corte di giustizia delle comunità europee (CGCU, sentenza 10 ottobre 1973, Variola c. Amministrazione italiana delle Finanze, Causa 34-73), sia da codesta Corte costituzionale (sentenze n. 232 del 1975, n. 205 del 1976, n. 163 del 1977).

Risulta poi evidente che la riproduzione in diversa fonte di norme riservate ad altra fonte viola anche il principio di certezza del diritto (e dunque il principio di ragionevolezza), occultando ai cittadini e agli operatori la effettiva fonte della validità e operatività della norma.

Le considerazioni sopra esposte non potrebbero essere superate affermando che le norme qui impugnate della legge di bilancio 2016 abbiano carattere attuativo della legge rinforzata, ad esempio rappresentando una applicazione all'esercizio finanziario 2017 delle regole generali stabilite dalla legge n. 243 del 2012. A prescindere dal problema della estensione della riserva, infatti, è evidente il loro carattere duplicativo: il comma 466, esattamente come l'art. 9, comma 1 ed 1-bis, detta a sua volta norme generali che si applicano a tutti i bilanci successivi, «a decorrere dall'anno 2017» per quanto riguarda l'obbligo di equilibrio e la composizione delle entrate e delle uscite finali, e «a decorrere dall'esercizio 2020», per quanto riguarda l'inclusione del fono pluriennale vincolato di entrata e di spesa, solo se finanziato dalle entrate finali.

Carattere di norma di esecuzione dell'art. 9, comma 1-bis, della legge n. 243 del 2012 può essere assegnato soltanto al terzo periodo del comma 466, secondo cui «per gli anni 2017-2019, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza è considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento», che appunto prevede l'introduzione del fondo pluriennale vincolato sulla base di quanto prefigurava il citato comma 1-bis, il quale affidava questa decisione, per gli anni 2017-2019, alla legge di bilancio, «compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base triennale».

Il vizio che la ricorrente Regione fa qui valere ha carattere logicamente preliminare ed assorbente rispetto ai vizi sostanziali che si illustrano al punto successivo, al quale però si fa rinvio ai fini della illustrazione di come la lesione del parametro costituzionale invocato nella presente censura ridondi sulle attribuzioni costituzionali della ricorrente. Sia però consentito fin da subito evidenziare che le regole restrittive della autonomia finanziaria della Regione speciale sono ammesse soltanto se contenute nella legge rinforzata prevista dall'art. 81, sesto comma, Cost., e dall'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 2012, e che l'aggravamento previsto per l'approvazione di tale legge atipica costituisce una specifica forma di garanzia a favore degli enti dotati di autonomia. Da ciò consegue che la Regione è pienamente legittimata a far valere la violazione di una regola che è posta anche nel suo interesse.

A ciò si aggiunga che gli eventuali limiti alla autonomia di bilancio della Regione, che ha garanzia costituzionale negli articoli 7 e 25 dello statuto, sono ammessi solo con il metodo dell'accordo. Se alla legge rinforzata di cui all'art. 81, sesto comma, Cost., è stata riconosciuta l'attitudine di derogare al metodo pattizio (così la sentenza n. 88 del 2014), tale forza non hanno invece le comuni leggi ordinarie.

Anche sotto profilo va affermata la legittimazione della Regione, senza che l'interesse ad agire della ricorrente sia esclusivo dal contenuto meramente novativo delle disposizioni impugnate, dal momento che, trattandosi di ricorso contro atti normativi, ogni riproduzione della norma lesiva rinnova e rende attuale la lesione.

Fermo il carattere assorbente della censura svolta sopra in relazione all'art. 1, comma 466, primo secondo e quarto periodo, nel presente motivo la Regione impugna lo stesso comma 466, nella parte in cui elenca i titoli di entrata e di spesa considerabili ai fini del rispetto della regola dell'equilibrio di bilancio escludendo l'eventuale avanzo dell'esercizio precedente (secondo periodo) e ponendo limiti all'utilizzo dell'avanzo di bilancio (quarto periodo).

Ciò premesso, si espongono partitamente le censure che interessano il secondo periodo e quelle che investono il quarto periodo della disposizione. Tali censure riprendono analoghe doglianze proposte contro le identiche disposizioni della legge n. 243 del 2012, novellata dalla legge n. 164 del 2016.

I.2.1. Illegittimità del comma 466, secondo periodo.

Il comma 466, secondo periodo, stabilisce che «ai sensi del comma 1-bis del medesimo art. 9, le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio».

Trattasi delle seguenti entrate: Titolo 1, entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa; Titolo 2, trasferimenti correnti; Titolo 3, entrate extratributarie; Titolo 4, entrate in conto capitale; Titolo 5, entrate da riduzione di attività finanziarie. Dunque tra le entrate finali che possono essere prese in considerazione ai fini dell'equilibrio di bilancio non trova immediata collocazione l'eventuale avanzo dell'esercizio precedente. La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che la mancata espressa menzione di tale posta di bilancio possa essere intesa nel senso di divieto di utilizzazione, nel calcolo del bilancio in equilibrio, dell'avanzo di amministrazione dell'esercizio precedente.

Tale timore è confermato dalla disciplina degli spazi finanziari coperti dall'avanzo dettata dall'art. 10, commi 3 e 4, della legge n. 243 del 2012. Le disposizioni ora citate pongono una disciplina limitativa all'utilizzo dell'avanzo di amministrazione, prevedendo che esso possa impiegato sulla base di intese a livello regionale o dei patti di solidarietà nazionali. In applicazione dell'art. 10, comma 4, l'art. 1, comma 485, della stessa legge di bilancio 2017, dispone che per «favorire gli investimenti, da realizzare attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti e il ricorso al debito, per gli anni 2017, 2018 e 2019, sono assegnati agli enti locali spazi finanziari nell'ambito dei patti nazionali, di cui all'art. 10, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, nel limite complessivo di 700 milioni di curo annui, di cui 300 milioni di curo destinati a interventi di edilizia scolastica».

Ove questa fosse l'interpretazione corretta, i concreti effetti lesivi della norma impugnata sarebbero particolarmente intensi (e perciò anche irragionevolmente discriminatori) proprio per la Regione Friuli-Venezia Giulia.

Premesso infatti che la Regione ha come principale fonte di entrata le compartecipazioni ai tributi erariali, la presenza sul territorio regionale di grandi gruppi (e quindi di grandi contribuenti, che comunemente praticano operazioni societarie o intragruppo, con rilevanti effetti tributari) rende molto variabile, di anno in anno, la dimensione delle entrate regionali. A causa di ciò l'ammontare delle entrate non è prevedibile dalla Regione e quindi non è programmabile ex ante, dal momento che essa ha contezza della entità della compartecipazione di sua spettanza solo a versamento avvenuto e dunque a saldo, secondo quanto previsto dalle norme di attuazione dello statuto speciale.

La combinazione delle speciali regole costituzionali sulla finanza regionale con la particolare composizione dei soggetti passivi d'imposta, che rende mutevole la massa imponibile, e con i meccanismi di trasmissioni dei dati normativamente previsti, comporta la fisiologica formazione di avanzi di bilancio (o disavanzi). Questi costituiscono una parte essenziale della finanza regionale devono trovare la necessaria corrispondenza tra le voci di entrata dell'anno seguente utili fini del pareggio di bilancio.

Diversamente, la disposizione sarebbe, ad avviso della Regione, lesiva della propria autonomia finanziaria ed illegittima sotto diversi profili, che vengono qui prospettati sulla base della premessa che un simile meccanismo non ha alcuna base nella legge cost. n. 1 del 2012 (i cui principi al contrario risultano anch'essi in parte violati), e che dunque nella fissazione delle regole di equilibrio finanziario non possono essere sovvertiti i principi di base dell'autonomia finanziaria regionale.

In primo luogo, l'avanzo di amministrazione dell'esercizio precedente, una volta che sia stato accertato e rappresentato nei rendiconti, è un elemento patrimoniale della Regione, che la norma impugnata, secondo quanto qui prospettato, renderebbe indisponibile da parte dell'ente (salvo che alle condizioni di cui all'art. 10 della legge n. 243 del 2012, come novellata dalla legge n. 164 del 2016), generando una situazione equivalente alla sottrazione materiale di risorse, analoga alla previsione di una riserva all'erario o di un accantonamento di entrata a valere sulle quote di tributi erariali di spettanza regionale.

Se tale è la sostanza dell'avanzo, ad avviso della Regione la disposizione restrittiva lede le norme dello statuto speciale nelle quali è fondata la sua autonomia finanziaria, e dunque le norme contenute nel Titolo IV della legge costituzionale n. 1 del 1963, in particolare l'art. 48, che costruisce la finanza dell'ente come una finanza propria della Regione («La Regione ha una propria finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia con i principi della solidarietà nazionale, nei modi stabiliti dagli articoli seguenti»); l'art. 49, che attribuisce alla Regione quote dei tributi erariali; l'art. 51, che individua le altre entrate della Regione; dell'art. 63, ultimo comma, dello statuto speciale, che consente modifiche alle norme predette solo con il procedimento negoziato ivi previsto.

Violate sono anche le corrispondenti norme sull'autonomia finanziaria e patrimoniale della Regione contenute nell'art. 119, primo, secondo e sesto comma, Cost., invocato anche in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, ove più favorevole. Considerando poi l'effetto sostanziale «sottrattivo» sopra descritto, risulta violato anche il principio dell'accordo, in applicazione del metodo pattizio che regola i rapporti finanziari tra lo Stato e il Friuli-Venezia Giulia, principio sotteso agli articoli 63 (già richiamato) e 65 (in tema di procedura negoziata per l'approvazione delle norme di attuazione) dello statuto, nonchè alle norme di attuazione contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale), nel decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114, concernente la finanza regionale); nel decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale), e ribadito, con riferimento a tutte le Regioni a statuto speciale, dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009.

La norma non può essere nemmeno essere giustificata con le esigenze della solidarietà nazionale menzionate dall'art. 48 dello Statuto (peraltro «nei modi stabiliti dagli articoli seguenti» dello stesso statuto), o con le esigenze di concorso della Regione alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, menzionate dall'art. 81, sesto comma, e 97, primo comma, Cost., nonchè dall'art. 5, comma 2, della legge n. 1 del 2012.

Invero, è ipotizzabile che l'avanzo di amministrazione venga «sterilizzato» ai fini dell'equilibrio del bilancio regionale allo scopo di essere poi riversato e contabilizzato nel conto consolidato delle amministrazioni pubbliche ai fini della rendicontazione europea; ma tale forma di concorso alla sostenibilità del debito pubblico sarebbe comunque incompatibile con molteplici parametri costituzionali.

Sarebbe violato, anzitutto, il principio per cui l'equilibrio complessivo deve risultare dalla sommatoria di bilanci in equilibrio e non dalla somma algebrica di bilanci in disavanzo e bilanci in attivo; la possibilità di compensazioni, del resto, è consentita soltanto nei limiti di cui all'art. 10 della legge n. 243 del 2012, in relazione alle operazioni di investimento.

Tale principio si ricava dall'art. 81, primo comma, Cost., che impone allo Stato di assicurare «l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio» e l'art. 119, primo comma, Cost., che analogamente impone agli enti territoriali «l'equilibrio dei relativi bilanci».

Quando l'art. 97, primo comma, Cost., stabilisce che «le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico», esso impone a tutte le amministrazioni, singolarmente prima che nel loro complesso, di avere un bilancio in equilibrio.

Si precisa che la Regione è legittimata a far valere anche la violazione degli articoli 81, primo comma, e art. 97, primo comma, Cost., sia perchè - come è stato rilevato in letteratura - «quella dell'equilibrio dei rispettivi bilanci è una sorta di garanzia reciproca che tutti i livelli di governo mutuamente si prestano» (in tali termini M. Luciani, L'equilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalità, relazione al Seminario organizzato da codesta Corte su Il principio dell'equilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012, nei relativi Atti, alla pagina 39), sia perchè la declinazione dell'equilibrio di bilancio come un equilibrio complessivo, creato anche attraverso la sterilizzazione degli avanzi di amministrazione, ha un ovvio impatto sull'autonomia finanziaria della Regione, la quale si vede impossibilitata ad utilizzare ai fini del pareggio il saldo favorevole realizzato a consuntivo dell'esercizio precedente (questo impatto è notevolissimo nel caso del Friuli-Venezia Giulia, come si è detto supra).

In secondo luogo, questo meccanismo violerebbe anche il principio di veridicità e di trasparenza dei bilanci e di responsabilità politica per gli stessi, implicito, oltre che nell'art. 81 Cost., nelle norme statutarie che riservano al Consiglio regionale l'approvazione dei bilanci (art. 7, per cui la Regione «provvede con legge: 1) all'approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti consuntivi»; art. 25, commi primo e quarto, per cui il Consiglio regionale, «approva il bilancio di previsione della Regione» ed «esamina ed approva il conto consuntivo della Regione per l'esercizio»).

L'organo rappresentativo, che risponde al corpo elettorale, si troverebbe costretto dalla norma impugnata (se intesa nel modo qui avversato) ad approvare un bilancio non trasparente e non veritiero, perchè l'avanzo degli esercizi precedenti, pur registrato nelle scritture contabili della Regione, non sarebbe utilizzabile ai fini del pareggio di bilancio, in quanto esso viene imputato al consolidamento dei conti della pubblica amministrazione e in esso confuso. L'elettore verrebbe così privato della possibilità di comprendere l'effettivo andamento della finanza regionale e di valutare corrispondentemente l'operato degli amministratori e dei rappresentanti eletti.

Non a caso, codesta Corte costituzionale, nella sentenza n. 188 del 2016 (al punto 4), a proposito degli accantonamenti operati dallo Stato sulle quote di entrate erariali di spettanza della Regione, ha valorizzato il principio della chiarezza e della trasparenza dei rapporti tra prelievi ed impieghi quale presupposto indefettibile per l'esplicazione della esponenzialità degli enti territoriali, osservando che le collettività locali «hanno diritto ad un'informazione chiara e trasparente sull'utilizzazione del prelievo obbligatorio e sulla imputabilità delle scelte politiche sottese al suo impiego» e ricordando che «l'art. 1 della legge n. 42 del 2009 declina l'autonomia degli enti territoriali come finalizzata a garantire «i principi di solidarietà e di coesione sociale [nonchè] la massima responsabilizzazione [di detti enti] e l'effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti"».

In terzo luogo, sarebbe violato anche il principio sotteso all'art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale n. 1 del 2012, che vuole appositamente regolate le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

Non può dirsi regolazione quello che è solo un effetto indiretto - per quanto voluto - di una regola contabile (non a caso contenuta in una disposizione che non si occupa del concorso degli enti territoriali alla sostenibilità del debito pubblico, che invece è oggetto di altra previsione).

Sotto tale profilo risultano violati anche il principio di ragionevolezza ed il principio di eguaglianza, dal momento che la norma produce effetti del tutto casuali e scorrelati da una vera e propria «capacità contributiva» dell'ente, poichè la presenza di una avanzo di amministrazione non è di per sè sintomatica di una situazione finanziaria dell'ente realmente buona, nè significa che tutto quell'avanzo possa essere contabilizzato a servizio del debito consolidato della amministrazioni pubbliche. Come sopra esposto, per la Regione ricorrente si produrrebbe uno strutturale effetto discriminatorio, con violazione anche del principio di uguaglianza.

Questo rilievo di irragionevolezza è confermato, sul piano dei dati normativi, dal fatto che la norma impugnata si pone in contrasto con la logica interna del sistema delineato dalla legge rinforzata n. 243 del 2012, che configura il pareggio di bilancio come un obiettivo di medio termine (art. 3, comma 2: «l'equilibrio dei bilanci corrisponde all'obiettivo di medio termine»). La Regione Friuli-Venezia Giulia sarebbe costantemente ostacolata nel raggiungimento di questo obiettivo dalla permanente sottrazione alla propria disponibilità delle risorse che pure statutariamente le spettano, ma che non può ragionevolmente riuscire a impiegare nell'anno di riscossione per la struttura stessa del meccanismo di riscossione.

Palese è la ridondanza di tale violazione sull'esercizio di competenze costituzionalmente riservate alla Regione. Si richiamano, a titolo di esempio, talune delle funzioni legislative ed amministrative che richiedono l'approvazione di spese e l'erogazione di fondi; quali: a) tra le competenze primarie (art. 4 e art. 8 Statuto, o se più favorevoli le analoghe competenze residuali ex art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001) agricoltura e foreste, bonifiche, ordinamento delle minime unità culturali e ricomposizione fondiaria, irrigazione, opere di miglioramento agrario e fondiario, zootecnia, ittica, economia montana, corpo forestale; viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse locale e regionale; turismo e industria alberghiera; trasporti su funivie e linee automobilistiche, tranviarie e filoviarie, di interesse regionale; acque minerali e termali; istituzioni culturali, ricreative e sportive; musei e biblioteche di interesse locale e regionale; b) per le competenze legislative concorrenti, l'igiene e sanità (o, se più favorevole, la tutela della salute ex articoli 117, terzo comma, Cost., combinato con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001).

I.2.2. Illegittimità del comma 466, quarto periodo.

Come sopra esposto, il quarto periodo del comma 466 stabilisce che «a decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali». La disposizione pone dunque limiti alla rilevanza dell'avanzo di bilancio se utilizzato per finanziare il fondo pluriennale vincolato, consentendo cioè il computo di tale fondo ai fini dell'equilibrio di bilancio solo se questo sia stato finanziato tramite le entrate finali (e quindi non con l'avanzo di amministrazione). Oggetto della presente contestazione è tale limitazione. Giova rammentare che il fondo pluriennale vincolato è una posta di bilancio introdotta in esecuzione dei principi statali di armonizzazione dei bilanci pubblici dettati dal decreto legislativo n. 118 del 2011. Il fondo è costituito da risorse già accertate e già impegnate in esercizi precedenti, ma destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell'ente che diventeranno esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l'entrata. Il fondo pluriennale vincolato rappresenta dunque un saldo finanziario a garanzia della copertura di spese imputate ad esercizi successivi a quello in corso e configura lo strumento tecnico per ricollocare su tali esercizi spese già impegnate, relativamente alle quali sussiste un'obbligazione giuridicamente perfezionata, e quindi un vincolo ad effettuare i relativi pagamenti i quali, tuttavia, giungeranno a scadenza negli esercizi sui quali vengono reimputate le spese. Tale reimputazione risulta obbligatoria ai sensi del decreto legislativo n. 118 del 2011.

Trattandosi di spese già impegnate su esercizi precedenti, esse risultano finanziariamente già coperte con entrate di tali esercizi. Proprio per questo, le regole dell'armonizzazione prevedono che l'operazione di reimputazione delle spese sia accompagnata dalla reimputazione delle relative entrate sui medesimi esercizi finanziari attraverso il fondo pluriennale, alimentato con le risorse degli anni in cui erano state impegnate le spese.

Con riferimento al fondo pluriennale vincolato, la legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), ne aveva previsto la considerazione limitatamente all'anno 2016 ai fini dell'equilibrio di bilancio (art. 1, comma 711, secondo periodo), con conseguente esclusione per gli anni successivi.

La legge n. 164 del 2016 ha consentito anche per il triennio 2017 - 2019 l'inclusione del fondo pluriennale vincolato ai fini dell'equilibrio di bilancio, subordinando però questa eventualità a successive previsioni della legge di bilancio e comunque alla sua compatibilità con gli obiettivi di finanza pubblica. Per tale triennio l'art. 1, comma 466, terzo periodo, della legge di bilancio 2017 ha ora consentito di considerare il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento e per questa parte la disposizione non è oggetto di impugnazione.

Come detto, si censura invece qui la previsione per cui a partire dall'esercizio 2020 l'inclusione del fondo pluriennale vincolato tra le entrate e le spese finali è consentita solo nella parte in cui esso è finanziato con le entrate finali, con esclusione, quindi, della possibilità di considerare il fondo stesso ai fini dell'equilibrio di bilancio se esso sia stato finanziato tramite l'avanzo di esercizio.

Anche questa limitazione dell'attitudine dell'avanzo a essere valorizzato in tutti i suoi possibili impieghi contabili, e qui in particolare ai fini del fondo pluriennale vincolato, importa le medesime violazioni analiticamente descritte al precedente punto 1.2.1, in quanto una componente patrimoniale della Regione viene indebitamente «sterilizzata», con riferimento all'equilibrio di bilancio.

La disposizione restrittiva, dunque, lede anzitutto l'autonomia finanziaria della Regione, violando le norme contenute nel Titolo IV della legge costituzionale n. 1 del 1963, in particolare l'art. 48, che configura la finanza dell'ente come una finanza propria; l'art. 49, che attribuisce alla Regione quote dei tributi erariali; l'art. 51, che individua le altre entrate della Regione; l'art. 63, ultimo comma, dello statuto speciale, che consente modifiche alle norme predette solo con il procedimento negoziato ivi previsto.

Lese sono anche le norme sull'autonomia finanziaria e patrimoniale della Regione dettate dall'art. 119, primo, secondo e sesto comma, Cost., ove più favorevole, in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001; nonchè, in ragione degli effetti sostanzialmente sottrattivi che derivano dalla norma qui contestata, il principio dell'accordo, ricavabile dagli articoli 63 e 65 dello statuto e confermato dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e dalle norme di attuazione elencate al precedente punto I.2.1.

Ad avviso della ricorrente Regione tali limitazioni alla computabilità del fondo pluriennale vincolato rimarrebbero incostituzionali anche nell'ipotesi in cui esse dovessero ritenersi strumentali alla sostenibilità del debito pubblico, per ragioni corrispondenti a quelle esposte al punto precedente in relazione alla problematica dell'avanzo di amministrazione.

Sarebbe infatti violato anche il principio di cui all'art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale n. 1 del 2012, che vuole appositamente regolate le modalità con cui gli enti territoriali concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

Si ribadisce che un effetto indiretto di una regola contabile - anche se è voluto - non è certo un modo in cui il predetto concorso è regolato.

Inoltre sarebbero lesi il principio di ragionevolezza ed il principio di eguaglianza, considerato che tale contributo sarebbe automaticamente generato in funzione della applicazione di una regola contabile che è dettata a tutt'altri fini e non di un reale «capacità contributiva» dell'ente, visto che la presenza avanzo di bilancio non è necessariamente «strutturale», bensì può dipendere - e nel caso del Friuli-Venezia Giulia effettivamente dipende, come diffusamente si è argomentato sopra - dalle regole costituzionali sulla entrate regionali, fondate sulle compartecipazioni e dalla indisponibilità di informazioni sulla base imponibile, monopolizzate dallo Stato.

Anche in questo caso, analogamente a quanto accade con i limiti previsti dall'art. 1, comma 466, secondo periodo, per gli altri utilizzi dell'avanzo di bilancio, l'irragionevolezza della regola qui contestata si riflette negativamente sull'esercizio delle competenze legislative ed amministrative della Regione che tipicamente comportano programmazione di spesa (si pensi solo a quelle relative ai lavori pubblici, ex art. 4 dello statuto, o alla tutela della salute, ai sensi dell'art. 5 dello statuto o dell'art. 117, terzo comma, Cost. insieme con l'art. 10 legge costituzionale n. 3 del 2001): si rinvia, anche per questo profilo, a quanto esposto supra al punto 1.2.1.

Poichè l'introduzione del fondo pluriennale vincolato è imposta dalla legislazione statale di armonizzazione della finanza pubblica, la sua limitata computabilità ai fini del pareggio, se finanziato con l'avanzo di bilancio, è lesiva anche del principio costituzionale di leale collaborazione.

II. Illegittimità costituzionale dei commi 392, 394 e 528, per violazione della autonomia finanziaria regionale (articoli 48 e 49 dello Statuto, art. 119 Cost.), del principio pattizio in materia finanziaria e del principio di leale collaborazione. Illegittimità costituzionale per irragionevolezza e per disparità in trattamento. a. Le norme del comma 392 per le Regioni speciali, in relazione ai precedenti disposti del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015.

Il comma 392 della legge di bilancio 2017 ridetermina in riduzione il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, in dichiarata applicazione di quanto previsto dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 e dall'intesa conclusa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano in data 11 febbraio 2016.

Precisamente, esso stabilisce che «per gli anni 2017 e 2018, il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, indicato dall'intesa sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano dell'11 febbraio 2016 (Rep. Atti n. 21/CSR), in attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, è rideterminato rispettivamente in 113.000 milioni di euro e in 114.000 milioni di euro» (primo periodo), e che «per l'anno 2019 il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato è stabilito in 115.000 milioni di euro» (secondo periodo).

Di seguito (terzo periodo) il comma 392 dispone che «le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano assicurano gli effetti finanziari previsti dal presente comma, mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017», anche se il quarto periodo stabilisce che «per la Regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano l'applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell'accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014». Attraverso questa disposizione, dunque, è posto a carico delle Regione speciali e delle due Province autonome un contributo da determinarsi mediante accordo tra lo Stato e ciascuna autonomia speciale interessata.

Il successivo comma 394 stabilisce che «con i medesimi accordi di cui al comma 392 le regioni a statuto speciale assicurano il contributo a loro carico previsto dall'intesa dell'11 febbraio 2016» e che «decorso il termine del 31 gennaio 2017, all'esito degli accordi sottoscritti, il Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, entro i successivi trenta giorni, con proprio decreto attua quanto previsto per gli anni 2017 e successivi dalla citata intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire il conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario».

Il comma 528, poi, estende all'anno 2020 il meccanismo previsto dall'art. 1, comma 680, della legge di stabilità 2016, originariamente previsto per il triennio 2017-2019.

Giova rilevare che tali previsioni rappresentano una specificazione (ad avviso della ricorrente Regione illegittima, come subito si dirà) di quanto già previsto (anche in quel caso illegittimamente, sempre ad avviso della Regione Friuli-Venezia Giulia) dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.

Tale comma, nella versione ora modificata dalla legge n. 232 del 2016, dispone che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, in conseguenza dell'adeguamento dei propri ordinamenti ai principi di coordinamento della finanza pubblica di cui alla stessa legge n. 208 del 2015 e a valere sui risparmi derivanti dalle disposizioni ad esse direttamente applicabili ai sensi dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione, «assicurano un contributo alla finanza pubblica pari a 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e a 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018, 2019 e 2020, in ambiti di spesa e per importi proposti, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, in sede di autocoordinamento dalle regioni e province autonome medesime, da recepire con intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno». Lo stesso comma 680 aggiunge poi che «in assenza di tale intesa entro i predetti termini, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, entro venti giorni dalla scadenza dei predetti termini, i richiamati importi sono assegnati ad ambiti di spesa ed attribuiti alle singole regioni e province autonome, tenendo anche conto della popolazione residente e del PIL, e sono rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti individuati e le modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato, inclusa la possibilità di prevedere versamenti da parte delle regioni interessate, considerando anche le risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale».

Con riferimento alle Regioni a statuto speciale, il terzo periodo del comma 680, che «fermo restando il concorso complessivo di cui al primo periodo, il contributo di ciascuna autonomia speciale è determinato previa intesa con ciascuna delle stesse» e, al quarto periodo, che «le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano assicurano il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza come eventualmente rideterminato ai sensi del presente comma e dei commi da 681 a 684 del presente articolo e dell'art. 1, commi da 400 a 417, della legge 23 dicembre 2014, n. 190».

E' opportuno ricordare che, benchè sia nel comma 392 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016 sia nel comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 si parli di Regioni speciali e Province autonome, in entrambi è stabilito, negli identici termini, un regime speciale per la regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano: per esse, infatti, l'applicazione dei predetti commi «avviene nel rispetto dell'Accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014, e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413 dell'art. 1 della medesima legge».

b. L'impugnazione della Regione e le vicende dell'attuazione del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015.

La Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato innanzi a codesta ecc.ma Corte, con ricorso iscritto al n. 14/2016 R.R., il soprariportato comma 680, nella parte in cui esso richiede alla Regione Friuli-Venezia Giulia contribuzioni non previste nel Protocollo d'intesa tra lo Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia per la revisione del Protocollo del 29 ottobre 2010 e per la definizione dei rapporti finanziari negli esercizi 2014-2017, del 23 ottobre 2014, nonchè nella parte in cui, per annualità successive al 2017, richiede contribuzioni non concordate. Nel ricorso si censurava, tra l'altro e in particolare, che tale comma 680 omettesse di stabilire che anche in relazione al Friuli-Venezia Giulia la sua attuazione doveva avvenire nei termini dell'accordo appena menzionato.

In attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 lo Stato e le Regioni hanno concluso in sede di Conferenza permanente un'intesa nella seduta 11 febbraio 2016 (doc. 2), nella quale hanno individuato nel Fondo sanitario nazionale la principale posta su cui concentrare la riduzione di spesa relativa al contributo quantificato dal comma 680 in 3.980 milioni di euro per il 2017 e in 5.480 milioni di euro per il 2018 e il 2019. E' stata così concordata la riduzione del Fondo sanitario di 3.500 milioni di euro per il 2017 e di 5.000 milioni di euro a decorrere dal 2018, mentre si sono rinviate a successive intese le determinazioni inerenti i restanti 480 milioni di euro. L'intesa prevede poi che nel termine del successivo 15 marzo le Regioni propongano il riparto del predetto contributo tra di esse; in difetto di intesa, scatta una clausola di salvaguardia la quale prevede che il Fondo sanitario nazionale sia in ogni caso ridotto degli importi oggetto dell'intesa, e dunque di 3.500 milioni di euro per il 2017 e 5.000 milioni di euro a decorrere dal 2018. Per effetto di questa riduzione concordata il Fondo sanitario è rideterminato per l'esercizio 2017 in 113.063 milioni di euro e per l'anno 2018 in 114.998 milioni di euro.

Sennonchè le Regioni speciali e le Province autonome che non avevano partecipato alla predetta intesa dell'11 febbraio 2016 (dal verbale sub doc. 2 risulta che non erano presenti nè il Friuli-Venezia Giulia, nè la Valle d'Aosta, nè le Province autonome e la Regione Trentino-Alto Adige /Südtirol), hanno immediatamente segnalato di aver proposto ricorso avverso il comma 680 avanti la Corte costituzionale e di non poter aderire ad alcun riparto che prevedesse un onere a proprio carico. Del resto, l'intesa raggiunta l'11 febbraio aveva individuato nel Fondo sanitario nazionale l'oggetto del «taglio» ed è noto che, ad eccezione della Regione siciliana, nessuna delle restanti autonomie speciali partecipa alla ripartizione del predetto Fondo.

La stessa intesa, peraltro, prevede espressamente che la parte del contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle regioni a statuto speciale «viene demandata a singoli accordi bilaterali tra il Governo e le singole Regioni a statuto speciale; in caso di mancato accordo entro un termine ragionevole, la copertura di 3,5 miliardi di euro per il 2017 e di 5 miliardi di euro per il 2018, si conseguirà con un maggior contributo delle Regioni a statuto ordinario». Nè del resto la Conferenza avrebbe potuto disporre della posizione delle Regioni speciali senza il loro assenso.

Conseguentemente, con nota del 5 maggio 2016 (doc. 3), il Presidente della Conferenza delle Regioni confermava al Ministro delle finanze che la riduzione di cui al comma 680 doveva intendersi posta a carico delle sole Regioni a statuto ordinario e (in parte) della Regione siciliana.

c. Specifica illegittimità costituzionale dei commi 392, 394 e 528. E' in questo quadro che si inseriscono gli impugnati commi 392, 394 e 528, i quali:

1. riducono il Fondo sanitario nazionale a 113.000 milioni di euro per il 2017, a 114.000 milioni di euro per il 2018, a 115.000 milioni di euro per l'anno 2019, e dunque in misura ulteriore rispetto a quanto determinato con l'intesa dell'11 febbraio 2016 (113.063 per il 2017 e 114.998 per il 2018) - comma 392, primo e secondo periodo;

2. impongono alle Regioni speciali di concorrere a tale misure, sostenendo parte di tale contributo, determinato mediante intese bilaterali comma 392, terzo periodo;

3. condizionano l'applicazione del meccanismo al rispetto (unicamente) dell'accordo sottoscritto tra il Governo e le province autonome di Trento e Bolzano il 15 ottobre 2014 - comma 392, quarto periodo;

4. impongono alle Regioni speciali, con i medesimi accordi di cui al comma 392, di assicurare il contributo a loro carico previsto dall'intesa dell'11 febbraio - comma 394;

5. consentono al Ministero delle finanze di attuare con proprio decreto l'intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire il conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario - comma 394;

6. estendono fino al 2020 la misura di concorso di cui all'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 - comma 528.

Ad avviso della ricorrente Regione tali previsioni sono costituzionalmente illegittime.

d. Violazione dell'accordo del 23 ottobre 2014, con violazione del principio pattizio e di leale collaborazione.

Infatti, l'imposizione alla Regione di un contributo unilaterale alla manovra di finanza pubblica viola la sua autonomia finanziaria, nei termini in cui essa è garantita dallo statuto speciale, e lede altresì l'accordo concluso con lo Stato in data 23 ottobre 2014, violando così il principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma, Cost.) e il principio pattizio (desumibile sia dagli articoli 63, comma quinto, e 65 dello statuto, sia dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009), che regola i rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione Friuli-Venezia Giulia.

La lesione di tali principi non è esclusa per il fatto che tale contributo è definito dalle singole Regioni speciali «mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017». Infatti, la misura complessiva del concorso delle autonomie speciali è già definita unilateralmente dalla legge statale; la conclusione di tali accordi è obbligata e dovuta entro un termine molto stretto (31 gennaio 2017); il Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, attua comunque, entro 30 giorni decorrenti dal predetto termine, la riduzione prevista per gli anni 2017 e successivi (il comma 394 specifica che il Ministro procede «all'esito degli accordi sottoscritti», ma la formulazione della norma non sembra sufficiente ad escludere che il Ministro possa procedere in assenza di accordo); la complessiva disciplina, per la Regione Friuli-Venezia Giulia, è incompatibile con l'accordo del 2014.

Infatti, nel «Protocollo di intesa tra lo Stato e la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia per la revisione del protocollo del 29 ottobre 2010 e per la definizione dei rapporti finanziari negli esercizi 2014-2017» firmato il 23 ottobre 2014, al fine di definire un «quadro stabile e certo» di tali rapporti, è precisamente ed esaustivamente quantificato il contributo finalizzato alla sostenibilità del debito pubblico fino all'anno 2017, mentre, per quanto riguarda le annualità successive al 2017, è sancito l'impegno a rinegoziare nuovi accordi entro il 30 giugno 2017 (cfr. in particolare gli articoli 1 e 5).

In spregio agli obblighi assunti con tale accordo - e quindi in violazione delle norme costituzionali che prescrivono il metodo pattizio - lo Stato ridetermina il contributo della Regione alla finanza pubblica, imponendole di trasferire allo Stato fondi «equivalenti» alla riduzione del fondo sanitario nazionale concordata con le Regioni a statuto ordinario, per una quota virtualmente imputata alla Regione ricorrente.

e. Irragionevolezza - Violazione art. 3 Cost.

Il concorso regionale ora descritto risulta inoltre costituzionalmente illegittimo per irragionevolezza e quindi per contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost.

Infatti il concorso è fondato e parametrato sulla riduzione di un Fondo al quale la Regione non partecipa da molti anni, dal momento che essa finanzia integralmente il proprio sistema sanitario con le compartecipazioni ai tributi erariali, ai sensi dell'art. 1, comma 144, della legge 662 del 1996.

In sostanza, il legislatore, avendo diminuito il fabbisogno di spesa sanitaria nazionale, da un lato riduce i trasferimenti in favore alle Regioni a statuto ordinario, dall'altro chiede alla Regione Friuli-Venezia Giulia la restituzione di parte delle compartecipazioni che la stessa Regione introiterebbe in eccesso rispetto al fabbisogno del sistema sanitario regionale.

Ma il sistema non può funzionare così: se la Regione finanzia il sistema sanitario «a proprio rischio» con le proprie entrate fiscali generali, non è certo perchè si computi poi una quota ideale di un finanziamento statale che non c'è, al solo scopo di poterlo sottrarre alla Regione. L'operazione è dunque fin dal suo concetto violativa dei principi di base dell'autonomia finanziaria della Regione, che vietano di «settorializzare» le sue entrate.

Inoltre, mentre per le Regioni a statuto ordinario la copertura del fabbisogno sanitario, assicurata da trasferimenti dello Stato, è comunque oggetto di verifica, per le Regioni speciali che finanziano il proprio fabbisogno di spesa con risorse del proprio bilancio la copertura della spesa sanitaria regionale è meramente teorica ed anzi presunta, non essendo per nulla accertato - e tantomeno in accordo, come invece prescrive il metodo pattizio:

(i) l'andamento delle compartecipazioni ai tributi erariali in relazione all'andamento della spesa sanitaria programmata (potendo le prime crescere in misure inferiore alla seconda);

(ii) i proventi delle compartecipazioni ai tributi erariali tenuto conto degli accantonamenti applicati alla Regione in base alle misure di coordinamento finanziario fino ad oggi consolidatesi (riducendo queste ultime la quota di risorse disponibili);

(iii) gli effetti delle misure di agevolazione introdotte dallo Stato sui tributi erariali derivati, in particolare in materia di IRAP (a titolo di esempio, le misure di deduzione del costo del lavoro hanno avuto l'effetto di dimezzare, nell'esercizio 2016, l'importo del gettito IRAP accertato dalla Regione, passato da circa 400 milioni di euro del 2015 di euro a circa 200 milioni di euro del 2016, cosa che ha certamente inciso sulla capacità dell'ente di finanziare la sua spesa sanitaria).

Con riferimento al profilo da ultimo ricordato, si evidenzia che l'analoga riduzione di gettito IRAP delle Regioni ordinario non si è riflessa sul finanziamento della relativa spesa sanitaria, giacchè per esse la minore entrata IRAP è stata automaticamente compensata da una maggiore aliquota di partecipazione all'IVA, secondo quanto previsto dal decreto legislativo n. 56 del 2000. Anche sotto questo aspetto la norma è dunque irragionevole, oltre che discriminatoria, e tale vizio si riflette sulle competenze che la Regione esercita in materia di «igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera», ai sensi dell'art. 4, n. 16) dello statuto (o se ritenuto più favorevole, in materia di tutela della salute, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001).

f. Disparità di trattamento, con violazione dell'art. 3.

Ancora, risulta evidente la disparità di trattamento operata dal comma 392, quarto periodo, nella parte in cui non estende la clausola di salvaguardia anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia, in relazione alla esigenza di rispetto del ricordato Protocollo di intesa del 23 ottobre 2014.

La situazione del Friuli-Venezia Giulia e quella della regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, nonostante la ovvia specialità di ciascun ente, sono comparabili con riferimento agli obblighi di concorso alla finanza pubblica, avendo sia la prima sia le seconde stipulato con lo Stato accordi nei quali è quantificata in via esaustiva la misura del contributo. Il trattamento assicurato, in relazione a tali accordi, alle autonomie trentine e altoatesine funge dunque da idoneo tertium comparationis.

g. In subordine. Illegittimità del comma 392, primo periodo. Violazione del principio della leale collaborazione, in relazione alla intesa in Conferenza permanente dell'11 febbraio 2016, e dell'art. 3 Cost.

Il comma 392 riduce il Fondo sanitario nazionale in misura ulteriore rispetto a quanto determinato con l'intesa dell'11 febbraio 2016, con una differenza pari a 63 milioni di euro per il 2017 e di 998 milioni euro per il 2018 (primo periodo), violando quindi il principio di leale collaborazione e lo stesso principio di ragionevolezza e di eguaglianza (art. 3 Cost.).

Per quanto la Regione ricorrente non abbia sottoscritto la predetta intesa, essa ha comunque interesse a che lo Stato non aumenti il contributo di parte regionale rispetto a quanto concordato in Conferenza, visto che una quota di tale differenza è posta a carico della Regione stessa.

Se poi la disposizione fosse intesa nel senso che l'intera differenza («gli effetti finanziari previsti dal presente comma») è posta a carico delle sole Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, palese sarebbe anche l'irragionevolezza e la discriminatorietà (con violazione dell'art. 3 Cost. sotto entrambi i profili) di una norma, che non solo chiama tali enti a concorre secondo quanto sancito dall'intesa dell'11 febbraio 2016 (quando essi non dovrebbero, non partecipando al FSN), ma in aggiunta accolla loro l'ulteriore misura di concorso.

Pertanto, subordinatamente all'accoglimento delle censure descritte ai precedenti punti b, c, d, e, f, che avrebbero l'effetto di escludere la Regione Friuli-Venezia Giulia dalle misure previste nei commi 392 e 394, la ricorrente chiede che , sia dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 392, nella parte in cui riduce ulteriormente il finanziamento del Fondo sanitario.

Per prevenire possibili obiezioni si osserva che la misura di concorso qui impugnata non può essere giustificata, nei confronti della ricorrente, con la competenza concorrente dello Stato in materia di coordinamento della finanza pubblica, giacchè, come si è detto, il sistema sanitario regionale è integralmente finanziato dalla Regione e, secondo l'insegnamento di codesta Corte, quando lo Stato non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, «neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (sentenza n. 125 del 2015, ed ivi il richiamo ad ulteriori precedenti).

Il contributo non è costituzionalmente giustificabile nemmeno come forma di concorso al miglioramento dei saldi di finanza pubblica del conto consolidato della pubblica amministrazione, nel quadro degli obblighi che derivano dalla partecipazione dell'Italia all'Unione europea.

Infatti, a tali obblighi gli enti territoriali fanno ordinariamente fronte attraverso l'osservanza delle regole sul pareggio di bilancio stabilite dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012, in attuazione degli articoli 81 e 97 Cost. E se è vero che la legge statale, ai sensi dell'art. 9, comma 5, della stessa legge n. 243 del 2012 può prevedere ulteriori obblighi a carico degli enti degli enti territoriali, sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosità, è tuttavia anche vero che tali disposizioni - come precisa il comma 6 - «si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione»: ora, tale compatibilità, come si è esposto sopra, difetta, sia sotto il profilo del metodo, sia con riferimento al contenuto.

Neppure può essere invocata, a sostegno dell'accreditamento della misura come intervento eccezionale, l'esistenza di straordinarie contingenze di finanza pubblica. Ciò in primo luogo perchè queste non paiono concretamente sussistere, in secondo perchè esse non valgono di per sè ad alterare il riparto costituzionale delle competenze, infine perchè la misura non è affatto occasionale ed eccezionale, ma è addirittura estesa fino al 2020 dal comma 528, qui specificamente impugnato. Tale comma, infatti, dà luogo ad una ulteriore violazione del metodo pattizio senza che sussista alcuna ragione di urgenza che possa giustificare una deroga a tale principio.

III. Illegittimità costituzionale del comma 483, nella parte in cui coinvolgesse la Regione nel sistema sanzionatorio relativo al pareggio di bilancio, ma non in quello premiale.

Va premesso che l'art. 1, comma 483, della legge n. 232 del 2016 afferma testualmente che «per le Regioni Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige, nonchè per le province autonome di Trento e di Bolzano, non si applicano le disposizioni di cui ai commi 475 e 479 del presente articolo e resta ferma la disciplina del patto di stabilità interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato».

Tuttavia, il comma 475 contiene, alle lettere a) e b), espliciti riferimenti alle autonomie speciali, e in particolare alla ricorrente Regione.

La ricorrente Regione ritiene che l'esplicita esclusione (con prosecuzione del regime della legge n. 228 del 2012) disposta dal comma 483 debba considerarsi prevalente. La presente impugnazione è prospettata per la contraria ipotesi che - nonostante il comma 483 - debbano considerarsi operanti gli espliciti riferimenti al Friuli-Venezia Giulia contenuti nel comma 475, lettera a) e b).

Infatti, dei due commi dei quali il comma 483 esclude l'applicazione (il comma 475 e il comma 479), il solo 475 contiene dei riferimenti espliciti alle autonomie speciali: è quindi astrattamente possibile - se inopinatamente dovesse darsi ad esso la prevalenza - un'interpretazione dei complessivi disposti secondo la quale risulterebbe applicabile alla Regione Friuli-Venezia Giulia il regime sanzionatorio del comma 475, e non invece il regime premiale di cui al comma 479.

Un simile disposto normativo complessivo, tuttavia, sarebbe palesemente illegittimo.

La legge n. 243 del 2012 prevede infatti un impianto nel quale il sistema delle sanzioni non può essere disgiunto dal sistema dei premi. Precisamente, secondo l'art. 9, comma 4, «con legge dello Stato sono definiti i premi e le sanzioni da applicare alle regioni, ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle province autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo». Di seguito si precisa che «la legge di cui al periodo precedente si attiene ai seguenti principi: a) proporzionalità fra premi e sanzioni; b) proporzionalità fra sanzioni e violazioni; c) destinazione dei proventi delle sanzioni a favore dei premi agli enti del medesimo comparto che hanno rispettato i propri obiettivi».

E' in attuazione di tali disposti della legge approvata con procedura aggravata che la legge di bilancio, accanto alle previsioni sanzionatorie del comma 475, introduce al comma 479 anche la previsione di corrispettive misure premiali. Precisamente, secondo lo stesso comma 479, al ricorrere di determinate condizioni previste dai commi 470 e 473, alle regioni che rispettano il saldo di cui al comma 466 e che conseguono un saldo finale di cassa non negativo fra le entrate e le spese finali, sono assegnate le eventuali risorse incassate dal bilancio dello Stato alla data del 30 giugno ai sensi della predetta lettera b) del comma 475, per essere destinate alla realizzazione di investimenti.

Dunque l'incasso derivante dalle sanzioni - comprese quelle che sarebbero poste a carico della Regione Friuli-Venezia Giulia, ove prevalesse l'interpretazione sopra ipotizzata del richiamo di cui comma 475, pur in presenza del disposto del comma 483 - costituisce il fondo che sarà ripartito tra gli enti virtuosi.

Sennonchè il comma 483 esclude dal sistema dei premi la Regione Friuli-Venezia Giulia, che vi sarebbe, altrimenti, inclusa.

In questi termini, il comma 483 dell'art. 1, nella parte in cui esclude l'applicabilità alla Regione Friuli-Venezia Giulia del comma 479, si pone in contrasto con l'art. 9, comma 4, della legge rinforzata n. 243 del 2012, che include le autonomie speciali tra i destinatari del sistema sanzionatorio e di quello premiale («con legge dello Stato sono definiti i premi e le sanzioni da applicare alle regioni, ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle province autonome di Trento e di Bolzano»).

Non occorre ricordare che la legge statale rinforzata è vincolante per la legge ordinaria in forza dell'art. 81 della Costituzione e dell'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 2012, che pertanto risultano violati in una con la legge n. 243 del 2012.

Inoltre, l'art. 1, comma 483, nella parte in cui escludesse la ricorrente Regione dal solo sistema dei premi, violerebbe il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), perchè determinerebbe un'evidente e ingiustificata discriminazione tra il Friuli-Venezia Giulia - che si troverebbe esposto al sistema delle sanzioni, per l'ipotesi che non riuscisse a conformarsi ai vincoli di bilancio, ma non potrebbe mai godere del riconoscimento di un comportamento virtuoso - e la totalità delle altre Regioni, per le quali potenzialmente opera un siffatto riconoscimento.

In sintesi, sia a termini della legge n. 243 del 2012 che a termini di uguaglianza e ragionevolezza, posto il «sistema» delle sanzioni e dei premi attuato dai commi 475 e 479 della legge qui impugnata, la partecipazione al sotto-sistema sanzionatorio non può essere legittimamente disgiunta dalla partecipazione all'inestricabilmente connesso sottosistema premiale, finanziato coi proventi del primo.

Di qui l'illegittimità costituzionale sopra lamentata.

IV. Illegittimità costituzionale del comma 519, nella parte in cui irragionevolmente esclude dall'Accordo tra Stato e Regione Friuli-Venezia Giulia l'individuazione dell'annualità ICI di riferimento per la verifica degli accantonamenti IMU finalizzati alla neutralità finanziaria, infrangendo il giudicato costituzionale formatosi con la sentenza n. 188 del 2016.

a. La disposizione qui contestata.

A tenore dell'art. 1, comma 519, legge n. 232 del 2016, «il Ministero dell'economia e delle finanze e la Regione Friuli-Venezia Giulia procedono, mediante intesa da raggiungere entro il 30 giugno 2017, alla verifica della misura degli accantonamenti effettuati nei confronti della Regione Friuli-Venezia Giulia, ai sensi dell'art. 1, commi 711, 712 e 729, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, per gli anni dal 2012 al 2015, per effetto delle modifiche intervenute rispetto all'anno 2010 in materia di imposizione locale immobiliare» (enfasi aggiunta).

b. La sua origine nella sentenza di codesta ecc.ma Corte n. 188 del 2016.

Per meglio comprendere tale disposizione è opportuno ricordarne l'origine nella sentenza n. 188 del 2016. Con essa codesta ecc.ma Corte ha dichiarato incostituzionali i commi 711, 712 e 729 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013 (nella parte in cui essi si applicavano alla Regione Friuli-Venezia Giulia), in quanto contrastanti con gli articoli 49, 51, secondo comma, e 63, quarto comma, dello Statuto di autonomia e con il principio di leale collaborazione.

La questione sottoposta allora all'attenzione della Corte riguardava l'imposizione alla Regione, al fine di preservare la neutralità finanziaria dopo la sostituzione dell'ICI con l'IMU, del sistema dell'accantonamento a favore dello Stato di una parte dei tributi altrimenti destinati agli enti locali, maggiore o minore a seconda delle previsioni di gettito (cfr. commi 729 e 711) e stabilita, peraltro, senza tenere conto del minor introito causato dai numerosi casi di esenzione dall'applicazione dell'IMU stessa (per effetto del comma 712).

Nello stesso contesto si precisava che lo Stato può si adottare delle determinazioni unilaterali (come accadeva per l'accantonamento), ma che tale metodo «deve essere tuttavia inteso come rimedio provvisorio per assicurare una corretta fase di "sperimentazione finanziaria", indispensabile per realizzare un neutrale trapasso al nuovo sistema tributario definito dalla riforma» (ancora punto 4.1). Le determinazioni unilaterali, in altre parole, non possono essere permanenti, ma sono, per loro natura, interinali.

L'attribuzione del carattere permanente agli accantonamenti stabiliti unilateralmente su mere basi previsionali costituiva invece una chiara violazione del principio dell'accordo (individuato più volte come elemento cardine dei rapporti finanziari tra Stato e Regioni a statuto speciale: si vedano in particolare le sentenze n. 133 del 2010, n. 74 del 2009, n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 98 del 2000 e n. 39 del 1984), come emergeva «confrontando la disposizione impugnata con il combinato delle norme contenute», rispettivamente, «nell'art. 49 dello statuto della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, che prevede le compartecipazioni regionali ai tributi erariali, nel successivo art. 51, secondo comma, il quale stabilisce la spettanza alla Regione di compartecipazioni ed addizionali su tributi erariali che le leggi dello Stato attribuiscono agli enti locali del proprio territorio, e nell'art. 63, quarto comma, del medesimo statuto, il quale prevede il metodo dell'accordo, nonchè nell'art. 1, comma 159, della legge n. 220 del 2010, volto ad assicurare la neutralità finanziaria correlata a nuove forme di imposizione in sostituzione di tributi vigenti» (punto 4.1 in diritto).

In quell'occasione, inoltre, codesta ecc.ma Corte sintetizzava come segue i principi che riguardano l'accordo:

«lo strumento dell'accordo serve a conciliare, nel loro complesso, punti controversi o indefiniti, anche attraverso la modulazione progressiva delle regole di evoluzione dei flussi finanziari, soprattutto quando queste sono fortemente influenzate dalle tendenze di fondo dell'economia e da incisive riforme di tipo fiscale, così da presentare scarti previsionali rilevanti in ragione delle traiettorie assunte da dinamiche molto complesse, le quali possono essere assoggettate - solo dopo una fase di sperimentazione - ad una regolamentazione chiara e stabile nell'ambito delle relazioni tra Stato ed ente territoriale. Ne consegue che "il contenuto degli accordi, oltre che la riduzione dei programmi in rapporto al concorso della Regione interessata ad obiettivi di finanza pubblica, può e deve riguardare anche altri profili di natura contabile quali, a titolo esemplificativo, le fonti di entrata fiscale, la cui compartecipazione sia quantitativamente controversa, l'accollo di rischi di andamenti difformi tra dati previsionali ed effettivo gettito dei tributi, le garanzie di finanziamento integrale di spese essenziali, la ricognizione globale o parziale dei rapporti finanziari tra i due livelli di Governo e di adeguatezza delle risorse rispetto alle funzioni svolte o di nuova attribuzione, la verifica di congruità di dati e basi informative finanziarie e tributarie, eventualmente conciliandole quando risultino palesemente difformi [...]. Il principio dell'accordo non implica un vincolo di risultato, bensì di metodo (sentenza n. 379 del 1992). Ciò significa che le parti devono porre in essere un confronto realmente orientato al superiore interesse pubblico di conciliare, nei limiti del possibile, l'autonomia finanziaria della Regione con [gli indefettibili vincoli di finanza pubblica]" (sentenza n. 19 del 2015)» (ancora punto 4.1 del Considerato in diritto, sentenza n. 188 del 2016).

Nel merito, peraltro, si constatava che già in occasione degli incombenti istruttori disposti in quel procedimento era emerso il «vizio genetico derivante dalla grave sottovalutazione del precedente gettito effettivo dell'ICI, indefettibile termine di paragone per verificare la neutralità finanziaria delle compensazioni previste dalla riforma», cui sarebbe correlata «la sovrastima del maggior gettito dell'IMU, la quale altererebbe ulteriormente la forbice differenziale, riverberandosi sul calcolo dell'accantonamento per tutte le annualità successive» (punto 4.3).

Nella stessa sentenza n. 188 del 2016, inoltre, si evidenziava che le disposizioni statutarie e il principio di leale collaborazione erano stati violati anche «sotto un ulteriore profilo: ossia per la mancata previsione di una corretta condivisione, da parte dello Stato, dei dati analitici necessari ad effettuare in contraddittorio le compensazioni indispensabili ad assicurare la neutralità della riforma fiscale nelle relazioni finanziarie tra Stato ed enti territoriali della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ed, eventualmente, le altre operazioni di cui all'art. 27 della legge n. 42 del 2009 finalizzate alla razionalizzazione delle risorse tributarie assegnate alla medesima Regione ed ai propri enti locali» (punto 4.4).

Così, il legislatore aveva finito per offrire «un quadro opaco ed autoreferenziale per quel che concerne le dinamiche applicative del riparto del gettito», che si traduceva in una «inadeguata traduzione del modello costituzionale nel meccanismo giuridico», recante pregiudizio alla «possibilità di un consapevole contraddittorio, finalizzato ad assicurare la cura di interessi generali quali l'equilibrio dei reciproci bilanci, la corretta definizione delle responsabilità politiche dei vari livelli di Governo in relazione alle scelte e alle risorse effettivamente assegnate e la sostenibilità degli interventi pubblici in relazione alle possibili utilizzazioni alternative delle risorse contestate, nel tessuto organizzativo delle amministrazioni concretamente interessate al riparto del gettito fiscale».

In sintesi, pertanto, la Corte evidenziava, per un verso, che era mancato il necessario accordo alla base delle modalità di compensazione per il maggiore o minore gettito derivante dalla sostituzione dell'ICI con l'IMU, onde conservare la neutralità finanziaria; a monte di ciò, veniva altresì posto in luce come una discussione sul punto non potesse in ogni caso essere intavolata tra le parti in assenza di una reale condivisione dei dati di base volti ad assicurare la neutralità finanziaria dell'operazione nel suo complesso.

c. Il carattere solo parziale dell'adeguamento del legislatore statale.

La disposizione di cui all'art. 1, comma 519, legge n. 232 del 2016 è stata adottata, all'evidenza, in conseguenza della sentenza n. 188 del 2016; essa, tuttavia, ne soddisfa solo parzialmente i dettami.

Se infatti, per un verso, si dispone che «il Ministero dell'economia e delle finanze e la regione Friuli-Venezia Giulia procedono, mediante intesa da raggiungere entro il 30 giugno 2017, alla verifica della misura degli accantonamenti effettuati nei confronti della regione Friuli-Venezia Giulia, ai sensi dell'art. 1, commi 711, 712 e 729, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, per gli anni dal 2012 al 2015», richiamandosi quindi al metodo dell'accordo imposto dalla sentenza poc'anzi richiamata, proprio con l'ultima frase del comma si esclude dall'accordo un elemento di estrema importanza, sancendo che la verifica riguarderà gli accantonamenti effettuati «per effetto delle modifiche intervenute rispetto all'anno 2010 in materia di imposizione locale immobiliare».

L'ultimo anno di applicazione dell'ICI è stato, però, il 2011, e i rendiconti dei comuni della Regione hanno registrato un gettito ICI nel 2011 superiore a quello del 2010. Stando così le cose, è evidente che il legislatore statale ha determinato del tutto unilateralmente il referente temporale cui agganciare il parametro di valutazione del gettito, scegliendo, per giunta, non l'annualità più recente, e dunque meglio in grado di registrare l'effettiva dimensione del gettito del tributo locale, ma l'annualità precedente.

Tale arbitraria scelta è anche lesiva per la ricorrente Regione, in quanto attraverso di essa si sovrastima il maggior gettito, e dunque si determina un artificioso incremento delle spettanze dello Stato.

Così facendo, inoltre, lo Stato esclude dall'accordo proprio uno di quegli «altri profili di natura contabile» tra i quali rientra, per espresso dictum di codesta Corte, «la verifica di congruità di dati e basi informative finanziarie e tributarie»: così occultando o comunque dando per già acquisito, a monte di ogni possibile discussione con la Regione Friuli-Venezia Giulia - atteggiamento anche questo censurato dalla sentenza n. 188 del 2016 - un dato invece fondamentale, quale quello dell'annualità di riferimento.

E' evidente allora che nella parte qui contestata il comma 519 contrasta, oltre che con l'art. 3 Cost. per l'assoluta irragionevolezza della scelta di un anno di ICI arbitrario, che non è nemmeno l'ultimo in cui la tassa è stata in vigore, altresì con l'art. 119 Cost. e con gli articoli 48, 49, 51, 63 e 65 dello statuto, nonchè con l'art. 27 della legge n. 42 del 2009, e in definitiva con il principio dell'accordo, secondo i principi stabiliti dalla sentenza n. 188 del 2016.

Infine, proprio perchè si tratta di profili di violazione già censurati nella sentenza n. 188 del 2016, vi è anche il contrasto con l'art. 136 Cost. e la violazione del giudicato costituzionale.

V. Illegittimità costituzionale del comma 463, ove inteso nel senso di determinare l'applicazione alla Regione Friuli-Venezia Giulia, per l'anno 2016, delle sanzioni di cui all'art. 1, comma 723, legge n. 208 del 2015.

Secondo l'art. 1, comma 463, primo periodo, della legge n. 232 del 2016, «a decorrere dall'anno 2017 cessano di avere applicazione i commi da 709 a 712 e da 719 a 734 dell'art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208» (enfasi aggiunta), cioè alcune delle disposizioni della legge di stabilità 2016 in materia di pareggio di bilancio.

La questione di costituzionalità qui posta riguarda l'interpretazione, in relazione alla ricorrente Regione, della decorrenza della cessazione di tale applicazione dall'anno 2017.

In effetti, lo stesso comma 463 prosegue mantenendo fermi non solo «gli adempimenti degli enti territoriali relativi al monitoraggio e alla certificazione del saldo di cui all'art. 1, comma 710, della legge 28 dicembre 2015, n. 208», ma anche «l'applicazione delle sanzioni in caso di mancato conseguimento del saldo 2016, di cui al medesimo comma 710, accertato ai sensi dei commi da 720 a 727 dell'art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208» (secondo periodo, enfasi aggiunta). Di seguito la disposizione precisa che «sono fatti salvi gli effetti connessi all'applicazione nell'anno 2016 dei patti di solidarietà di cui ai commi da 728 a 732 dell'art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208» (terzo periodo).

Ora, una delle disposizioni alle quali il primo periodo dell'art. 1, comma 463, della legge n. 232 del 2016 toglie efficacia «a decorrere dall'anno 2017 è l'art. 1, comma 734 della legge 28 dicembre 2015, n. 208, il quale sanciva che «per gli anni 2016 e 2017, alle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige, alla Regione siciliana e alle province autonome di Trento e di Bolzano non si applicano le disposizioni di cui al comma 723 del presente articolo e resta ferma la disciplina del patto di stabilità interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato».

In estrema sintesi, con detto comma 734 lo Stato applicava alle indicate autonomie speciali, tra le quali la ricorrente Regione, sia la disciplina del patto di stabilità, sia quella del pareggio di bilancio, provvedendo tuttavia ad escludere l'applicazione delle sanzioni in caso di violazione delle norme relative al pareggio di bilancio.

La nuova disposizione di cui al comma 463 della legge qui impugnata nel primo periodo sopprime tale esenzione «a decorrere dall'anno 2017», mentre contestualmente nel secondo periodo stabilisce che rimane ferma «l'applicazione delle sanzioni in caso di mancato conseguimento del saldo 2016, di cui al medesimo comma 710, accertato ai sensi dei commi da 720 a 727 dell'art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208».

La ricorrente Regione ritiene che un'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione imponga di ritenere che l'applicazione delle sanzioni in caso di mancato conseguimento del saldo 2016, di cui si è ora detto, rimanga bensì «ferma», ma soltanto per le Regioni per le quali essa era fin dall'inizio prevista, cioè con l'eccezione delle autonomie speciali di cui al comma 734.

In altre parole, l'espressione «a decorrere dall'anno 2017» va intesa come rivolta a sottoporre a monitoraggio e potenziale sanzione gli eventi contabili relativi al 2017, lasciano impregiudicati i corrispondenti eventi relative al 2016, anche se la chiusura della relativa rendicontazione avverrà, come è ovvio, nel corso del 2017.

Tale impostazione è del resto confortata proprio dalla presenza, all'interno del nuovo sistema, dell'art. 1, comma 483, legge n. 232 del 2016, che ha tenore analogo a quello del comma 743, legge n. 208 del 2015, volto cioè ad escludere le autonomie speciali dal sistema sanzionatorio del pareggio di bilancio.

La presente impugnazione è prospettata, perciò, per la contraria denegata ipotesi che si dovesse ritenere che le citate disposizioni del comma 463 sottopongano a monitoraggio e sanzione situazioni e comportamenti relativi al 2016, cioè ad un periodo nel quale quelle situazioni e quei comportamenti ne erano esenti in ragione del comma 734 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015.

In questo caso, il legislatore pretenderebbe di regolare l'esercizio trascorso con norme (di carattere, per giunta, sanzionatorio) diverse da quelle che lo regolavano durante l'esercizio medesimo, e così facendo renderebbe possibile applicare alla Regione Friuli-Venezia Giulia delle sanzioni per comportamenti tenuti in un anno - il 2016 - nel quale essi non erano sanzionabili per espressa disposizione della legge statale (il comma 734 dell'art. 1 della legge n. n. 208/2015).

Col che si contrasterebbe apertamente non solo con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, e specificamente col divieto di retroattività sanzionatoria in esso versato, ma altresì con un elementare canone di ragionevolezza (art. 3, Cost.), leso dall'aver prima normato esentando la Regione Friuli-Venezia Giulia rispetto al sistema delle sanzioni relative al pareggio di bilancio, e poi aver eliminato tale esenzione, regolando così una fattispecie - evidentemente non più modificabile nelle sue caratteristiche storicamente consolidate - collocata nell'anno passato in modo opposto a quanto fatto mentre esso era in corso.

Evidente risulta anche, sempre in relazione all'art. 3 Cost., anche in connessione con l'art. 97, la violazione del legittimo affidamento risposto dagli amministratori della Regione nella permanenza, per l'anno 2016 ormai trascorso, del regime disposto dal legislatore statale specificamente per il 2016.

E' appena il caso di aggiungere che tali violazioni ridonderebbero in una lesione della autonomia finanziaria regionale consacrata agli articoli 48 e 49 dello statuto.