Fatto e diritto

(Ricorso 6 giugno 2017)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato c.f. 80224030587, fax 06/96514000 presso i cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la volontà di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, nei confronti della Regione Campania, in persona del presidente della giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'articolo l, commi 4, lettere a), b) e c); 8; 10 e 30 della legge regionale Campania n. 10 del 31 marzo 2017, recante le «Misure per l'efficientamento dell'azione amministrativa e l'attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2017 - Collegato alla stabilità regionale per il 2017», pubblicata nel B.U.R. n. 28 del 31 marzo 2017, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 24 maggio 2017.

1. La legge regionale della Campania n. 14/2016, indicata in epigrafe, composta da 83 articoli, come esplicita lo stesso titolo, detta le misure per l'efficientamento dell'azione amministrativa e l'attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2017.

E' avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe, la Regione Campania abbia ecceduto dalla propria competenza, come si confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'art. 1, comma 10, della legge Regione Campania n. 10/2017 viola gli articoli 81, comma 3, 117, comma 2, lettera e), 120, comma 2, della Costituzione e la norma interposta di cui all'art. 2, comma 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191.

L'articolo l , comma 10, dispone che «nelle more dell'attivazione del nuovo Policlinico Universitario di Caserta, al fine di incrementare i LEA della Provincia di Caserta, l'ASL e l'Università degli Studi della Campania "Luigi Vanvitelli", stipulano apposita convenzione volta a consentire l'utilizzo di spazi ospedalieri, per l'incremento di prestazioni aggiuntive a quelle già erogate.».

La disposizione stabilisce, quindi, un incremento dei livelli essenziali di assistenza nella Provincia di Caserta.

Al riguardo si richiama il citato art. 2, comma 95, della legge n. 191 del 2009, che contiene le «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello stesso (legge finanziaria 2010)», il quale dispone che gli «interventi individuati dal piano di rientro sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».

L'incremento di prestazioni aggiuntive, stabilito dalla norma in questione, determina maggiori oneri a carico del Servizio sanitario regionale, in palese contrasto con la cornice programmatoria e finanziaria del Piano di rientro regionale.

La disposizione, pertanto, viola l'art. 81, terzo comma, della Costituzione nella misura in cui «Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte»; l'art. 117, secondo comma, lettera e), in materia di perequazione delle risorse finanziarie e l'art. 120, secondo comma, della Costituzione in tema di poteri sostitutivi.

La giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato che la disciplina dei piani di rientro dai deficit di bilancio in materia sanitaria è riconducibile a un duplice ambito di potestà legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, comma 3, della Costituzione e che costituisce principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto stabilito dall'art. 2, comma 95, della citata legge n. 191/2009 (sentenza n. 266/2016, punto 3. del Considerato in diritto).

Inoltre, come statuito nella predetta sentenza, le funzioni del Commissario ad acta, nominato dal Governo e come definite dal mandato conferitogli, «devono restare, fino all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni interferenza degli organi regionali - anche qualora questi agissero per via legislativa - pena la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 227 del 2015, n. 278 e n. 110 del 2014, n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del 2013 e già n. 78 del 2011)».

Deriva, quindi, dai principi enunciati costantemente nella giurisprudenza costituzionale, l'illegittimità costituzionale della disposizione di cui all'art. 1, comma 10, della legge regionale n. 10/2017 citata, in quanto interferisce con i poteri affidati al Commissario ad acta dal Governo e con le attività svolte nell'attuazione del piano di rientro del disavanzo sanitario e costituisce menomazione delle sue specifiche attribuzioni.

La conclusione secondo la quale le funzioni amministrative del Commissario devono essere messe al riparo da ogni interferenza degli organi regionali è legittimata, secondo la predetta giurisprudenza, dal fatto che l'operato del Commissario sopraggiunge all'esito della persistente inerzia degli organi collegiali e che l'esercizio del potere sostitutivo è imposto della necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della repubblica e dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti un diritto fondamentale, qual è quello alla salute.

Tale interferenza sussiste, secondo la Corte, anche in presenza di interventi non previsti dal piano di rientro e che possono aggravare il disavanzo sanitario regionale o con l'introduzione di livelli di assistenza aggiuntivi non contemplati nel piano (sentenza n. 104 del 2013, punti 4.1., 4.2. e 5. del Considerato in diritto).

2. L'art. 1, comma 30, della legge Regione Campania n. 10/2017 viola l'art. 117, comma 3, della Costituzione anche con riferimento alla normativa interposta di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

2.1. L'articolo l, comma 30, della legge regionale n. 10/2017 citata dispone che «la Regione Campania, al fine di tutelare e conservare le acque superficiali e sotterranee esistenti sul territorio regionale destinate al consumo umano, vieta, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, la prospezione, la ricerca, l'estrazione e lo stoccaggio di idrocarburi liquidi e gassosi nonchè la realizzazione delle relative infrastrutture tecnologiche nelle aree di affioramento di rocce carbonatiche, così come perimetrate ed evidenziate nella cartografia idrogeologica, individuate nel Piano di Gestione delle Acque del Bacino del Distretto idrografico dell'Appennino Meridionale.»

La disposizione incide nella materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia ed in quella del Governo del territorio, introducendo un divieto di natura pregiudiziale che si pone in contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione che stabilisce per tali materie la potestà legislativa concorrente Stato-Regioni.

Nell'ambito di tali aree di competenza legislativa concorrente l'Amministrazione statale e quella regionale esercitano le proprie funzioni attraverso lo strumento dell'intesa in senso forte, in conformità al principio di leale collaborazione.

Il divieto unilaterale imposto dal legislatore regionale contrasta con il suddetto principio di leale collaborazione, «...che impone il rispetto, caso per caso, di una procedura articolata, tale da assicurare lo svolgimento di reiterate trattative.» (sentenza n. 117/2013, punto 2.2. del Considerato in diritto).

La proibizione assoluta recata dalla disposizione regionale in esame equivale ad una «preventiva e generalizzata previsione legislativa di diniego di intesa ...», perciò «... vanifica la bilateralità della relativa procedura, che deve sempre trovare sviluppo nei casi concreti e si pone in simmetrica corrispondenza con le norme che hanno introdotto la «drastica previsione» della forza decisiva della volontà di una sola parte - sia essa, di volta in volta, lo Stato, la regione o la Provincia autonoma ritenute costituzionalmente illegittime da questa Corte con giurisprudenza costante (ex plurimis, sentenze n. 39 del 2013, n. 179 del 2012, n. 33 del 2011, n. 121 del 2010, n. 24 del 2007).» (sentenza n. 117 del 2013 citata, ibidem; in linea con quanto statuito con la sentenza n. 179/2012 citata, in particolare, la recentissima sentenza n. 114 del 2017).

2.2. Da un punto di vista meramente logico occorre, poi, evidenziare l'irrazionalità della norma, poichè pone sullo stesso piano attività e interventi oggettivamente e tecnicamente diversi; infatti, a differenza delle attività di estrazione e stoccaggio, le attività di prospezione e ricerca non comportano alterazioni dell'ambiente e di conseguenza non interferirebbero in alcun modo con la finalità dichiarata di tutelare e conservare le acque superficiali e sotterranee esistenti nelle aree di affioramento di rocce carbonatiche.

Inoltre, si ricorda che per le «attività di prospezione, ricerca, estrazione e stoccaggio di idrocarburi liquidi e gassosi nonchè la realizzazione delle relative infrastrutture tecnologiche» - ai fini del rilascio dei titoli e delle autorizzazioni - è previsto che singoli interventi, ai sensi del decreto legislativo n. 152/2006 citato, che contiene, appunto, le «norme in materia ambientale», siano sottoposti a valutazione di impatto ambientale. Pertanto, se le attività e gli interventi previsti avessero implicazioni di impatti ambientali negativi sulle aree di affioramento di rocce carbonatiche, non otterrebbero, per ciò stesso, un giudizio positivo di compatibilità ambientale.

Inoltre, la norma in questione comporterebbe il diniego implicito ex lege dell'intesa regionale, per quegli impianti e attività localizzati in aree indicate, comportando un «effetto automatico» e ineludibile della incompatibilità implicita; in particolare, viene implicitamente predeterminato (escludendo ogni possibilità di un esito positivo alle relative istruttorie) l'esito negativo delle istanze di rilascio dei titoli minerari eventualmente proposte dai soggetti interessati, localizzate «nelle aree di affioramento di rocce carbonatiche, così come perimetrate ed evidenziate nella cartografia idrogeologica del Piano di Gestione delle Acque del Distretto Idrografico dell'Appenino Meridionale».

Si sottolinea che la Corte costituzionale si è già pronunciata su questioni analoghe a quella in argomento, dichiarando l'incostituzionalità di alcune norme regionali che disponevano l'incompatibilità/inidoneità di determinati impianti e infrastrutture in specifiche aree del territorio regionale.

Secondo la giurisprudenza della Corte, le norme regionali si ponevano in contrasto: (i) con la normativa nazionale di riferimento, (ii) impedivano - di fatto - il rilascio della prescritta intesa da parte della regione precludendo alle amministrazioni statali l'esercizio dell'azione amministrativa di loro competenza, e/o (iii) violavano il principio di leale collaborazione (sentenze n. 282 del 2009, punti 3. e 4. del Considerato in diritto; n. 119 del 2010, punti 3.1. e 4.1. del Considerato in diritto aventi ad oggetto la realizzazione di impianti eolici e n. 331 del 2010 punti 6. e 7. del Considerato in diritto in materia di impianti nucleari).

Più in generale, infine, la Corte costituzionale, sul tema del rapporto fra legislazione nazionale e regionale, ha sancito che in nessun caso la regione può utilizzare «la potestà legislativa allo scopo di rendere inapplicabile nel proprio territorio una legge dello Stato che ritenga costituzionalmente illegittima, se non addirittura dannosa o inopportuna». (sentenza n. 198 del 2004, punto 4.2. del Considerato in diritto; sentenza n. 311 del 2010, punto 7. del Considerato in diritto).

2.3. La natura concorrente della potestà legislativa relativa alla materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», che dimostra la «ragionevolezza della scelta del legislatore statale che ha previsto l'intesa tra Stato e regioni interessate per le "determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi", è costantemente affermata dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 117 del 2013, punto 2.1. del Considerato in diritto; n. 124 del 2010; n. 282 del 2009, punto 3. del Considerato in diritto; n. 383 del 2005).

La richiamata giurisprudenza costituzionale ha anche affermato che la disciplina di riordino del settore energetico contenuta nella legge 23 agosto 2004, n. 239 e, in particolare, le disposizioni contenute all'art. 1, comma 7, lettera n), (che attribuisce allo Stato «le determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate, per la terraferma, di intesa con le regioni interessate»); e comma 8, lettera b), numero 2, (che attribuisce allo Stato «l'individuazione, di intesa con la Conferenza unificata, della rete nazionale di gasdotti»), costituiscono principi fondamentali nella materia di potestà legislativa concorrente (sentenze citate n. 117 del 2013, punto 2.1. del Considerato in diritto; n. 124 del 2010; n. 282 del 2009, punto 3. del Considerato in diritto; n. 383 del 2005).

Analogamente, afferiscono alla materia di potestà legislativa concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» l'art. 29, comma 2, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che riserva allo Stato funzioni amministrative e autorizzatorie in materia di impianti costituenti parte della rete energetica nazionale (sentenze n. 313 del 2010 e n. 383 del 2005) e la disciplina relativa ai procedimenti di autorizzazione di infrastrutture lineari energetiche contenuta nella legge n. 330/2004, modificativa del decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001.

Tali disposizioni hanno ridefinito in modo unitario i procedimenti di autorizzazione delle maggiori infrastrutture lineari energetiche, posta la necessità di riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative (sentenza n. 6 del 2004, punto 6. del Considerato in diritto).

La competenza legislativa statale in questi casi è effetto della c.d. «chiamate in sussidiarietà» (sentenza n. 6 del 2004, punto 7. del Considerato in diritto, che richiama espressamente la sentenza n. 303 del 2003), e la previsione di forme di collaborazione e coordinamento con le autonomie ne è conseguenza fondamentale.

Il necessario coinvolgimento delle regioni di volta in volta interessate è assicurato dal decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001 mediante quello strumento particolarmente efficace costituito dall'intesa in senso «forte», che garantisce una adeguata partecipazione di queste ultime allo svolgimento del procedimento incidente sulle molteplici competenze delle amministrazioni regionali e locali. Alla luce delle precedenti considerazioni, la disposizione censurata si pone in contrasto con quanto previsto dall'art. 117, comma 3, della Costituzione, e per la violazione del decreto legislativo n. 152/2006 citato, in particolare, dell'art. 6.

3. L'art. 1, comma 4, lettere a), b) e c), della legge Regione Campania n. 10/2017 viola l'art. 117, comma 3, e l'art. 120, comma 2, della Costituzione.

L'art. 1, comma 4, lettera a), della legge regionale n. 10/2017 citata prevede che il fabbisogno della rete ospedaliera vada soddisfatto, prioritariamente, tramite le strutture private provvisoriamente accreditate «tenendo conto dell'organizzazione dei servizi ospedalieri di diagnosi e cura rappresentata e offerta a tal data in regime di accreditamento provvisorio, con le correlate prestazioni ospedaliere erogate nell'ambito delle specialità così come espresse e conseguenzialmente riconosciute».

L'organizzazione ospedaliera deve essere rapportata ai fabbisogni attuali e delineata secondo quanto disposto dai vigenti provvedimenti di riorganizzazione della rete ospedaliera regionale, adottati in attuazione dei Programmi operativi 2016-2018 e non tramite le strutture private accreditate in via provvisoria, come, invece, previsto nella norma regionale, in contrasto con il decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, «Regolamento recante definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 127 del 4 giugno 2015.

L'art. 1, comma 4, lettere b) e c), della legge regionale n. 10/2017 citato introduce modifiche in contrasto con il punto 2.5. dell'allegato al decreto ministeriale n. 70/2015, che non prevede, per le strutture accreditate già esistenti alla data del 1° gennaio 2014, che non raggiungono la soglia dei 60 posti letto accreditati per acuti, la possibilità di ricorrere all'attribuzione di nuovi posti letto utili al raggiungimento della citata soglia minima.

La ratio della disposizione di cui al punto 2.5 del decreto ministeriale citato è quella di realizzare l'efficientamento della rete ospedaliera, attraverso un processo che preveda il superamento della parcellizzazione delle strutture erogatrici, il cui numero deve essere contenuto in rapporto ai bacini di utenza, operando, se necessario, i ridimensionamenti utili a ricondurre le strutture sanitarie entro un numero definito in base.

Le citate disposizioni contenute nell'art. 1, commi 4, lettere a) b) e c), non risultano conformi con la cornice programmatoria e finanziaria del Piano di rientro regionale e sono in contrasto con il citato decreto ministeriale del 2 aprile 2015, n. 70, in particolare con il punto 2.5 dell'allegato annesso, emanato in attuazione dell'articolo l, comma 169, della legge 30 dicembre 2004 n. 311, violando, pertanto, gli articoli 117, comma 3, in materia di tutela della salute, e 120, comma 2, della Costituzione.

Deriva, quindi, dai principi enunciati costantemente nella giurisprudenza costituzionale, l'illegittimità costituzionale della disposizione di cui all'art. 1, comma 4, lettere a), b) e c), della legge regionale n. 10/2017 citata, in quanto interferisce con i poteri affidati al Commissario ad acta dal Governo e con le attività svolte nell'attuazione del piano di rientro del disavanzo sanitario e costituisce menomazione delle sue specifiche attribuzioni.

La conclusione secondo la quale le funzioni amministrative del Commissario devono essere messe al riparo da ogni interferenza degli organi regionali è legittimata, secondo la predetta giurisprudenza, dal fatto che l'operato del Commissario sopraggiunge all'esito della persistente inerzia degli organi collegiali e che l'esercizio del potere sostitutivo è imposto della necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della Repubblica e dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti un diritto fondamentale, qual è quello alla salute.

4. L'art. 1, comma 8, della legge Regione Campania n. 10/2017 viola l'art. 117, comma 3, e l'art. 120, comma 2, della Costituzione, anche con riferimento alla norma interposta di cui all'art. 1, comma 796, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

L'art. l, comma 8, stabilisce che, su istanza dei laboratori di analisi che hanno già aderito ad una aggregazione nell'ambito del riassetto della rete, la competente ASL, acquisito il parere del Commissario ad acta (1) , può prorogare i termini per gli adempimenti intermedi previsti dai decreti del Commissario ad acta. Fissa, altresì, il termine finale per il conseguimento della soglia minima di 200.000 prestazioni/ anno al 30 giugno 2018.

La previsione di tale proroga appare «generica», essendo il differimento del temine integralmente rimesso alla ASL sia nell'an che nel quantum e non è coerente con i piani di programmazione regionale.

Si sottolinea anche che la disposizione de qua si pone in contrasto con la normativa vigente. Infatti, la legge 27 dicembre 2006, n. 296, all'art. 1, comma 796, ha definito una serie di disposizioni per garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009: la lettera o) del citato comma 796 ha previsto, tra l'altro, che «le regioni provvedono entro il 28 febbraio 2007 ad approvare un piano di riorganizzazione della rete delle strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio, al fine dell'adeguamento degli standard organizzativi e di personale coerenti con i processi di incremento dell'efficienza resi possibili dal ricorso a metodiche automatizzate».

In attuazione delle previsioni suddette, è stato, quindi, adottato l'Accordo Stato-regioni del 23 marzo 2011 nel quale, tra l'altro, è stata ribadito che «Nei criteri di accreditamento dovrà essere prevista una soglia minima di attività, al di sotto della quale non si può riconoscere la prevista idoneità di produttore accreditato e a contratto. La soglia minima proposta come riferimento è di un volume di attività di 200.000 esami di laboratorio complessivamente erogati/anno, prodotti in sede e non tramite service [...]. Tale soglia minima dovrà essere raggiunta in tre anni di attività, partendo da un volume minimo di 100.000 esami di laboratorio complessivamente erogati/anno».

La Regione con la disposizione de qua non ha rispettato questi indicatori.

Inoltre, per quanto specificamente collegato al Piano di rientro dal disavanzo sanitario, si rappresenta che tale disposizione contrasta anche con quanto previsto dal crono-programma stabilito nel Programma Operativo 2016-2018 (adottato con determinazione del Commissario ad acta n. 14 del 1° marzo 2017), che ha previsto le aggregazioni per almeno il 50% del totale dei laboratori entro il 30 giugno 2017 e le aggregazioni per il totale dei laboratori entro il 31 dicembre 2017.

La citata disposizione contenuta nell'art. 1, comma 8, citato non risulta conforme, dunque, con la cornice programmatoria e finanziaria del Piano di rientro regionale ed è in contrasto con il citato decreto ministeriale del 2 aprile 2015, n. 70, in particolare con il punto 2.5 dell'allegato annesso, concernente il «Regolamento recante definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera», emanato in attuazione dell'art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004 n. 311, violando, pertanto, l'art. 117, comma 3, in materia di tutela della salute e l'art. 120, comma 2, della Costituzione.

Deriva, quindi, dai principi enunciati costantemente nella giurisprudenza costituzionale, l'illegittimità costituzionale anche della disposizione di cui all'articolo l, comma 8, della legge regionale n. 10/2017 citata, in quanto interferisce con i poteri affidati al Commissario ad acta dal Governo e con le attività svolte nell'attuazione del piano di rientro del disavanzo sanitario e costituisce menomazione delle sue specifiche attribuzioni.

La conclusione secondo la quale le funzioni amministrative del Commissario devono essere messe al riparo da ogni interferenza degli organi regionali è legittimata, secondo la predetta giurisprudenza, dal fatto che l'operato del Commissario sopraggiunge all'esito della persistente inerzia degli organi collegiali e che l'esercizio del potere sostitutivo è imposto della necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della repubblica e dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti un diritto fondamentale, qual è quello alla salute.

 

(1) il Commissario ad acta, dott. Jacopo Polimeni, nominato dal Consiglio dei ministri con delibera dell'11 dicembre 2015, con decorrenza 3 aprile 2017, ha rassegnato le dimissioni dall'incarico di Commissario ad acta per il Piano di rientro dal deficit sanitario della Regione Campania. La riunione del 29 maggio 2017 si è svolta, pertanto, alla presenza del Subcommissario dott. D'Amario.